Komentar k 2. členu – opredelitev izrazov

a) Izključitev kibernetskega prostora iz opredelitve izraza »javni kraj« oz. iz področja uporabe prekrškov zoper javni red in mir

Predlog ZJRM-2 v 5. točki 2. člena izrecno izključuje kibernetski prostor iz opredelitve izraza »javni kraj«, saj določa, da je javni kraj »vsak prostor, ki je brezpogojno ali pod določenimi pogoji dostopen vsakomur in ne gre za kibernetski prostor.« Aktualni zakon (ZJRM-1) tovrstne izrecne izključitve kibernetskega prostora iz opredelitve javnega kraja ne vsebuje (glej 2. točko 2. člena ZJRM-1), v obrazložitvi predloga ZJRM-2 pa je navedeno, da digitalno okolje že po ZJRM-1 ne šteje za javni kraj, saj ta ne določa »medijskega« prostora. V obrazložitvi ZJRM-1 digitalno okolje ni izrecno omenjeno. To pomeni, da tako ZJRM-1 kot ZJRM-2 kot »kraj« storitve prekrškov določata teritorialno površino. Da ZJRM-1 kot javni kraj izrecno ne določa niti spleta niti družbenih omrežij, je do določene mere razumljivo, saj v času nastajanja zakona leta 2006 kibernetski prostor še ni bil tako splošno razširjen. S širitvijo števila uporabnikov in možnosti uporabe tudi za namene uresničevanja svobode izražanja, pa je v zadnjih 20 letih kibernetski prostor postal ne le prostor svobode izražanja, ampak tudi prostor njenih številnih zlorab.

Izrecna izključitev kibernetskega prostora iz opredelitve izraza »javni kraj« oz. iz področja uporabe prekrškov zoper javni red in mir temelji na nekaterih relevantnih pomislekih:

- Vsi prekrški, predvideni v predlogu ZJRM-2 po naravi stvari niso relevantni za kibernetski prostor, saj jih je mogoče izvršiti zgolj v fizičnem prostoru. Takšen pomislek je nomotehnično lahko rešljiv na način, da se v posamezne dispozicije pravnih norm izrecno vključi zgolj fizični prostor (npr. pri izobešanju zastave tuje države), kadar je to pomensko primerno (npr. pri nedostojnem vedenju) pa se v dispozicijo doda še kibernetski prostor.

- Vključitev prekrškov zoper javni red in mir v kibernetskem prostoru predstavlja izziv tudi za prekomerno obremenitev pristojnih organov, saj je ravnanj, kot je npr. nasilno in drzno vedenje, na spletu zelo veliko. Ob tej dilemi je treba zavzeti stališče, da mora država primerljivo nevarna dejanja primerljivo sankcionirati in za primerno izvajanje postopkov in sankcij tudi zagotoviti primerne kapacitete.

- Posameznik, ki lahko postane »žrtev« zlorabe svobode izražanja ali drugih kršitev v digitalnem prostoru, ima pravno varstvo svojega dobrega imena in časti zagotovljeno tudi v okviru kaznivih dejanj zoper čast in dobro ime iz osemnajstega poglavja Kazenskega zakonika (v nad. KZ-1).[1] Pri tem velja izpostaviti, da gre v primeru ZJRM-2 za varstvo dobrine javnega reda in miru, v primeru KZ-1 pa za varstvo časti in dobrega imena posameznika. Poleg tega KZ-1 ne naslavlja istih spornih ravnanj, ki so sankcionirana s prekrški o javnem redu in miru. Prag za opredelitev določenega ravnanja kot kaznivega dejanja je tudi znatno višji kot pri prekrških, zaradi česar večine teh ravnanj KZ-1 ne zajame. Kazenski postopek nadalje ni primeren za naslavljanje manjših in pogostih kršitev, ki bi bile sicer obravnavane v sklopu prekrškovnega postopka, saj so postopki dolgotrajnejši in za posameznike bolj obremenjujoči. Prelaganje obravnave tovrstnih ravnanj na raven kazenskega prava pri tem še dodatno obremenjuje že tako obremenjeno kazensko sodstvo s primeri, ki bi jih bilo mogoče hitreje in bolj učinkovito rešiti na prekrškovni ravni.

Menimo torej, da izrecna izključitev kibernetskega prostora iz področja uporabe prekrškov zoper javni red in mir ne predstavlja dobre rešitve. V sodobni družbi namreč kibernetski prostor vedno bolj prevzema funkcijo javnega prostora. Platforme, kot so Facebook, Instagram, X in TikTok, omogočajo odprto izmenjavo stališč in informacij ter oblikovanje javnega mnenja. Pri tem postajajo vedno bolj primerljive fizičnim javnim prostorom, kot so trgi in ulice; celo več, z vidika hitrosti pretoka in obsega informaciji ter obsega komunikacije med ljudmi kibernetski prostor pomen fizičnega celo presega. Hkrati se v kibernetskem prostoru, zlasti na družbenih omrežjih, pojavlja vedno več oblik spornih ravnanj, kot so sovražni govor, širjenje dezinformacij in spletno nadlegovanje, pravna regulacija digitalnega prostora pa tako postaja vedno bolj relevantna. Odsotnost ustrezne pravne regulacije javnega reda in miru v kibernetskem prostoru omogoča, da so primerljiva ravnanja, ki so v »fizičnem svetu« prepovedana, v kibernetskem prostoru dopustna, storilci, ki so zaradi svojih ravnanj v »fizičnem svetu« sankcionirani, pa v digitalnem okolju ostajajo posledično nekaznovani in jih ni mogoče preganjati.[2]

Izpostaviti velja, da je k temu, da bi se »javni kraj« že v kontekstu trenutno aktualnega ZJRM-1 interpretiralo kot pojem, ki vključuje tudi spletne oblike komuniciranja oziroma splet, večkrat pozval tudi Varuh človekovih pravic,[3] prav tako pa je potrebo po tem v svojem priporočilu lansko leto izpostavil zavod PIP.[4] Potrebo po ureditvi prekrškov zoper javni red, storjenih na spletu, je pri tem zaznati tudi v strokovni literaturi.[5]

Upoštevajoč povedano menimo, da je javni red in mir treba zaščititi tudi v kibernetskem prostoru in ga pravno regulirati bodisi na način, da se ga vključi v pojem »javni kraj« bodisi da se oblikuje posebna ureditev prekrškov zoper javni red in mir v kibernetskem prostoru.

b) Splošna določitev uporabe izrazov v moški slovnični obliki kot nevtralnih za ženski in moški spol

2. člen predloga ZJRM-2 v drugem odstavku določa, da se v zakonu uporabljeni izrazi, zapisani v moški slovnični obliki, uporabljajo kot nevtralni za ženski in moški spol. Opozarjamo, da Poslovnik Državnega zbora (v nad. PoDZ-1)[1] v petem odstavku 115. člena določa, da se morata v besedilu členov smiselno uporabiti ženski in moški spol v tistih prvih členih oziroma poglavjih predloga zakona, ki določajo temeljne subjekte predloga zakona, z navedbo, da se v nadaljnjem besedilu uporabi naslavljanje v moškem spolu. To ne velja, kadar se predlagajo spremembe ali dopolnitve zakona, s katerimi se ne določa novih temeljnih subjektov zakona. Upoštevajoč povedano menimo, da bi bilo treba drugi odstavek 2. člena predloga ZJRM-2 črtati in urediti uporabo ženske in moške spolne oblike v predlogu ZJRM-2 skladno s petim odstavkom 115. člena PoDZ-1.

Komentar k 4. členu – izobešanje zastave tuje države

a) Nejasnost pojmov

Predlagana določba združuje aktualni določbi ZJRM-1, ki urejata izobešanje zastave (4. člen in 14. člen ZJRM-1) v eno določbo, kar pozdravljamo, saj prispeva k večji preglednosti, žal pa določba v več vidikih ostaja nejasna:

- Prevelika ohlapnost oziroma nedoločnost pojma »izobešanje« - pojem »izobešanje« je v kontekstu navedene določbe pomensko zelo odprt, zato bi bilo z vidika večje jasnosti in določnosti relevantne določbe smiselno jasno opredeliti, kaj ta pojem zajema. Četudi se določeni stopnji nedoločnosti pri pravni regulaciji ni mogoče izogniti, je treba skladno z načelom jasnosti in določnosti predpisov zagotoviti, da so predpisi dovolj jasni, da lahko posamezniki vedo, katera ravnanja so dovoljena oziroma prepovedana. Ožja razlaga pojma izobešanje pomeni izobešenje oz. statično pritrditev in posledično nepremično visenje zastave na (javno) vidnem mestu (npr. na drogu ali stavbi), širša pa bi lahko zajela tudi kakršnokoli nošenje zastave v javnosti, vključno z nošenjem majic s tujo zastavo. Četudi je v obeh primerih zastava vidna javnosti in je izraz svobode izražanja osebe, ki jo izobesi ali nosi, ima izobešenje zastave in njeno kontinuirano visenje na točno določenem mestu z vidika morebitnega posega v suverenost Republike Slovenije in krnitve ugleda naše ali tuje države simbolno večjo težo in je v tem smislu lahko natančneje regulirano. Nezadostna opredeljenost pojma »izobešanje« pri tem ustvarja pravno negotovost za pravne naslovnike in potencialno omogoča razširitev sankcioniranja na ravnanja, ki niso sporna in predstavljajo zgolj uresničevanje pravice do svobodnega izražanja.

- Nejasnost pojma »javni shod z mednarodno udeležbo - pojem javni shod z mednarodno udeležbo je potrebno dopolniti, saj ni jasno, ali zajema zgolj shode, na katerih sodelujejo udeleženci iz tujih držav, ali morajo biti ti tujci oziroma so to lahko tudi osebe, ki imajo status tujca, pa živijo pri nas na različnih podlagah, ali so javni shodi z mednarodno udeležbo tudi shodi, kjer tujci ne sodelujejo, a na njih udeleženci izražajo podporo, solidarnost s tujo državo in njenimi prebivalci in prebivalkami, lahko pa tudi nasprotovanje delovanju določene tuje države.

- Nejasnost in nesmiselnost izjeme, ki dovoljuje izobešanje »pred hoteli in drugimi objekti, kjer se z izobešanjem označuje njihova namembnost« - ni jasno, kaj pripravljalec misli s tem, da je dopustno izobešanje tuje zastave pred »hoteli in drugimi objekti«, kjer se z izobešanjem označuje njihova namembnost. Razen morda pri predstavništvih tujih držav namreč ni jasno, katero namembnost objekta bi sploh lahko izkazovalo izobešanje tuje zastave pred objektom: namen šole, četudi je mednarodna, je izobraževanje otrok, mladine in odraslih, namen trgovskega centra je možnost nakupovanja, namen hotela je nastanitev oseb. Nenavadno je, da so v izjemo izrecno vključeni hoteli, katerih namembnost je nastanitev oseb in ne izkazovanje nacionalne pripadnosti niti lastnika hotela niti njegovih uporabnikov, gostoljubje za vse goste, ne glede na njihovo nacionalno pripadnost, pa je brez dvoma mogoče izkazati tudi drugače kot z izobešanjem tujih zastav. Poleg tega 15.b člen Zakona o gostinstvu (v nad. ZGos)[6] med nastanitvenimi obrati poleg hotelov navaja še »motele, penzione, prenočišča, gostišča, hotelska in apartmajska naselja, planinske in druge domove ter kampe.« Zakaj v določbo niso zajeti vsi ali njihova nadpomenka »nastanitveni obrati« ni jasno.

b) Preozka opredelitev izjem

Pogoji, pod katerimi je izobešanje tuje zastave dovoljeno, so določeni preveč restriktivno. Zastave tujih držav se lahko skladno z navedeno določbo namreč izobesijo tako, da so javno vidne, zgolj ob uradnih ali delovnih obiskih voditeljev držav, uradnih delegacij ali uradnih predstavnikov zakonodajnih, sodnih ali izvršilnih organov tujih držav, ob mednarodnih srečanjih in mednarodnih športnih ali drugih javnih prireditvah ali javnih shodih z mednarodno udeležbo ter pred hoteli in drugimi objekti, kjer se z izobešanjem označuje njihova namembnost. Izobešanje tuje zastave je tako omejeno zlasti na uradne dogodke in okoliščine, v katerih lahko država oziroma njeni organi izobesijo tuje zastave, posledično pa so znatno omejene možnosti, ko lahko tujo zastavo izobesi posameznik. Tako na primer ni predvidena možnost, da bi lahko posameznik zastavo izobesil v znak solidarnosti z določeno državo ali kot del umetniškega ali političnega izražanja. Iz obrazložitve predloga zakona izhaja, da se lahko zastave na javnih mestih izobesijo, če ne krnijo ugleda naše ali tuje države. V luči navedenega je mogoče sklepati, da je namen določbe varstvo ugleda naše in tuje države ter varstvo suverenosti Republike Slovenije, pri čemer pa je obstoječ nabor možnosti preveč restriktiven, saj vsakršno izobešanje tuje zastave, ki ni predvideno v omejenem naboru, ne predstavlja nujno krnitve ugleda naše ali tuje države oziroma ogrožanja varstva suverenosti Republike Slovenije.

V luči povedanega bi bilo treba po našem mnenju razmisliti o novi opredelitvi tega prekrška, ki bi naslovila navedene pomisleke in posameznikom omogočila širši nabor možnosti, kdaj lahko izobesijo tujo zastavo tako, da je javno vidna.

Komentar k 10. členu – beračenje na javnem kraju

a) Odvečnost urejanja beračenja na javnem kraju kot samostojnega prekrška

Uvodoma opozarjamo, da je nujen razmislek o potrebi opredelitve beračenja na javnem kraju kot samostojnega prekrška (smiselno enako velja tudi za novo predlagani prekršek zbiranja prostovoljnih prispevkov na vsiljiv način iz sedmega odstavka 5. člena predloga ZJRM-2). Vsiljiv in žaljiv način vedenja je namreč mogoče šteti za obliko nedostojnega vedenja, ki predstavlja prekršek iz 8. člena predloga zakona. Nedostojno vedenje je namreč v 5. točki 2. člena predloga ZJRM-2 opredeljeno kot »vedenje posameznika ali skupine, s katerim povzroči vznemirjenje, razburjenje ali ogrožanje posameznika ali skupine ali kadar z žaljivimi besedami in ali dejanji škoduje ugledu posameznika ali skupine.«

b) Nesorazmerno povišanje globe za beračenje na javnem kraju

Predlagan člen obstoječo globo za prekršek beračenja na javnem kraju (9. člen ZJRM-1), ki znaša 10.000 tolarjev, tj. 41,73 evra, zvišuje na 200 do 400 evrov. Po naši oceni gre za nesorazmerno povišanje globe. Razpon globe je pri tem višji od globe za prekršek nedostojnega vedenja iz 8. člena predloga ZJRM-2, ki znaša od 120 do 400 evrov, pri čemer ni jasno, zakaj bi bila za prekršek iz 10. člena predloga ZJRM-2 potrebna strožja obravnava. Ob tem velja izpostaviti, da znaša v aktualnem ZJRM-1 globa za prekršek nedostojnega vedenja (7. člen ZJRM-1) od 25.000 do 100.000 tolarjev oziroma od 104,32 do 417,29 evra. Za prekršek nedostojnega vedenja tako ostaja globa praktično nespremenjena, medtem ko se za prekršek beračenja na javnem kraju nesorazmerno viša. Poleg tega je za prekršek zbiranja prostovoljnih prispevkov na vsiljiv ali žaljiv način (sedmi odstavek 5. člena predloga ZJRM-2), ki je najbolj primerljiv prekršku iz 10. člena predloga ZRJM-2, določena (zgolj) globa v višini 160 evrov. Nadalje velja z vidika nesorazmernega povišanja globe izpostaviti tudi, da se določba nanaša specifično na osebe, ki beračijo, tj. na osebe, ki so v izjemno težkem finančnem položaju, zato je vprašljivo, ali višja globa sploh lahko prispeva k preprečevanju spornega ravnanja ali pa bi zgolj dodatno poglobila socialno stisko oseb, ki beračijo.

c) Predvidena možnost izgona tujca iz države zaradi beračenja na javnem kraju

Sporna je tudi obrazložitev povišanja globe, v kateri je med drugim navedeno, da se v praksi kot storilci teh prekrškov pojavljajo tujci, ki v Slovenijo prihajajo z namenom beračenja, in da se z jasno opredelitvijo tega prekrška kot družbeno škodljivo dejanje z ustrezno predpisano sankcijo ustvarja tudi temelj za izrek stranske sankcije izgona tujca iz države. Tovrstna utemeljitev je sporna, ker bi morala globa odražati težo prekrška in njegovo škodljivost za javni red in mir, ne pa da temelji na ciljnem sankcioniranju skupine oseb, ki naj bi prekršek najpogosteje zagrešili. Kaznovanje mora biti sorazmerno in osredotočeno na sankcioniranje škodljivega ravnanja. Tovrsten razlog za zvišanje globe v obrazložitvi je diskriminatoren, saj izhaja iz namena zagotavljanja strožje sankcije za tujce in tako predstavlja ciljno sankcioniranje specifične skupine ljudi. Prav tako velja izpostaviti, da Zakon o prekrških (v nad. ZP-1)[7] ne vzpostavlja višine globe kot pogoja za izrek stranske sankcije izgona tujca iz države. V 24. členu ZP-1 določa le, da sme sodišče izreči tujcu sankcijo izgona iz Republike Slovenije, če je bila z dejanjem povzročena nevarnost za nastanek hude posledice oziroma je z dejanjem nastala škodljiva posledica. Sodišče ima pri tem možnost in ne dolžnost tujcu izreči navedeno stransko sankcijo.

Skladno z navedenim bi bilo po naši oceni treba določiti nižjo globo za prekršek beraštva na javnem kraju in jo uskladiti z globo za prekršek zbiranja prostovoljnih prispevkov na vsiljiv ali žaljiv način.

Komentar k 14. členu – pisanje po objektih

a) Nejasnost glede pisanja po lastnih objektih in medija, ki šteje kot »risanje« in »pisanje«

Predlog ZJRM-2 ohranja dikcijo aktualnega člena, ki ureja pisanje po objektih (13. člen ZJRM-1), posledično pa določba v več vidikih ostaja nejasna oziroma pomanjkljiva.

Nejasno ostaja, ali je protipravno tudi pisanje in risanje po zidovih in ograjah lastnih objektov. Takšna ureditev bi po naši oceni pomenila nesorazmeren poseg v svobodo izražanja in pravico do zasebne lastnine, saj bi posamezniku neupravičeno, pretirano in pavšalno onemogočala, da riše in piše po lastnem objektu. Iz tega razloga bi se moralo po naši oceni izrecno določiti, da pisanje in risanje po lastnih objektih ne predstavlja tega prekrška. Strinjamo se, da svoboda izražanja niti teoretično niti praktično ne sme biti odvisna od obsega nepremičnega premoženja, ki ga posameznik ali pravna oseba poseduje. Tudi iz tega razloga menimo, da mora biti svoboda izražanja vseh ljudi v javnem prostoru čim manj omejena, razen če je to v demokratični družbi nujno za zaščito pravic drugih ljudi, javnega zdravja, javne varnosti in podobno.

Poleg navedenega iz določbe ni jasno, kateri medij šteje kot »risanje« in »pisanje«. V odsotnosti konkretnejše definicije navedenih pojmov se tako odpira vprašanje, ali bi za »pisanje« oziroma »risanje« veljala tudi npr. projekcija na stavbo, ki le-te fizično ne spremeni.

b) Preširoko zasnovana prepoved vsakršnega pisanja in risanja

Skladno s predlaganim členom je še vedno prepovedano kakršnokoli pisanje oziroma risanje po navedenih površinah, tudi če ga je mogoče na lahek način odstraniti. Po naši oceni gre z vidika svobode izražanja za preširoko prepoved, saj je s prekrškom lahko sankcionirano tudi izražanje s sredstvi, ki ne povzročajo trajnih posledic, kot je risanje s kredo, ki je zlahka odstranljivo. Posledično lahko pride do prevelikega omejevanja umetniških in drugih sporočil, katerih napis oziroma risba na določenem objektu ne predstavlja škode za objekt. Določba tako dopušča v tovrstnih primerih preveliko diskrecijo policiji, ali bo tovrstno neškodljivo izražanje sankcionirala ali ne. Tako je na primer v preteklosti že prišlo do tega, da je policija začela prekrškovni postopek proti protestnikom, ki so po javnih površinah pisali in risali s kredo.[8] Upoštevajoč navedeno bi bilo zlasti za pisanje in risanje po javnih površinah smiselno, da se ne sankcionira kakršnokoli pisanje in risanje in da se izrecno izvzame pisanje in risanje s sredstvi, ki so lahko odstranljiva, kot je na primer kreda.

V obrazložitvi predloga ZJRM-2 je sicer navedeno, da je potrebno pri tem prekršku upoštevati nekatere specifične situacije, ko posamezniki s pisanjem po cesti odreagirajo na aktualne družbene dogodke (pisanje t. i. parol po pločniku na javnem shodu) in se takšna ravnanja ne obravnavajo kot prekršek po tem zakonu. Iz samega predloga zakona tovrstne izjeme, ki bi izrecno dovoljevala opisano ravnanje oziroma ga izvzela iz sankcioniranja po 14. členu predloga ZJRM-2, ni mogoče najti. Če je navedeno namen zakonodajalca, bi bilo tako po naši oceni treba izrecno predvideti izjemo, ki ne predstavlja prekrška pisanja po objektih, s čimer bi se zagotovilo, da v praksi ne bi prihajalo do prevelikega poseganja v svobodo izražanja.

Opombe

[1] Poslovnik Državnega zbora, Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 105/21 – odl. US, 111/21, 58/23 in 35/24, v nad. PoDZ-1.
[1] Kazenski zakonik, Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 54/15, 6/16 – popr., 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21, 186/21, 105/22 – ZZNŠPP, 16/23 in 107/24 – odl. US; v nad. KZ-1.
[2] Podobno izpostavlja tudi Zavod PIP v Zavod PIP, 17. 10. 2024, Priporočilo: Splet mora šteti kot javni kraj (dostopno na: https://zavodpip.si/priporocilo-splet-mora-steti-kot-javni-kraj/).
[3] Glej npr. Varuh človekovih pravic, 4. 11. 2025, O primerih sovražnega govora, povezanih z begunsko krizo (dostopno na: https://www.varuh-rs.si/sporocila-za-javnost/novica/o-primerih-sovraznega-govora-povezanih-z-begunsko-krizo/?utm_source=chatgpt.com).
[4] Zavod PIP, 17. 10. 2024, Priporočilo: Splet mora šteti kot javni kraj (dostopno na: https://zavodpip.si/priporocilo-splet-mora-steti-kot-javni-kraj/).
[5] Glej npr. B. Tičar, A. Primec, Prekrški zoper javni red in mir, storjeni na internetu, sedaj in v prihodnje, v Varnost v lokalnih skupnostih – multidisciplinarne perspektive (ur. G. Meško in K. Eman), 2024 (dostopno na: https://press.um.si/index.php/ump/catalog/book/885).

[6] Zakon o gostinstvu, Uradni list RS, št. 93/07 – uradno prečiščeno besedilo, 26/14 – ZKme-1B in 52/16, v nad. ZGos.

[7] Zakon o prekrških, Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 74/14 – odl. US, 92/14 – odl. US, 32/16, 15/17 – odl. US, 73/19 – odl. US, 175/20 – ZIUOPDVE, 5/21 – odl. US in 38/24, v nad. ZP-1.

[8] O navedenem je pisalo tudi več medijev. Glej npr. Matej Simoč, Oštro, 18. 6. 2020, Risanje s kredo po javnih površinah je prekršek (dostopno na: https://www.ostro.si/si/razkrinkavanje/objave/risanje-s-kredo-po-javnih-povrsinah-je-prekrsek) in Irena Pan, 24ur.com, 1. 6. 2020, Protestniki risali s kredo, policija jih je oglobila. Je to sploh prekršek in zakaj? (dostopno na: https://www.24ur.com/novice/slovenija/protestniki-risali-s-kredo-policija-jih-je-oglobila-pa-je-to-sploh-prekrsek-in-zakaj.html).