V Sloveniji ima oblast ljudstvo. To določa že 3. člen Ustave. In mi – ljudstvo – to oblast izvršujemo na dva načina – posredno in neposredno. Ljudstvo oblast izvršuje na posreden način preko volitev, na neposreden način pa preko zakonodajne iniciative, peticij, zbora občanov in najpomembnejše – preko referendumov. Pri referendumu gre za oblika neposrednega odločanja volivcev o pravnem aktu ali o drugem vprašanju, ki je pomembno za družbeno skupnost. Omenjeni pravni akt je lahko zakon, ustava, občinski akt ali drug pravni akt.

Ja, pravilno ste prebrali, na referendumu glasujejo volivci. Zaradi načela enotnosti volilnega telesa velja, da ima pravico glasovati na referendumu tisti, ki ima volilno pravico na državnozborskih volitvah. Pogoji za pridobitev pravice glasovati na referendumu so torej trije: da ima oseba državljanstvo Republike Slovenije, da je stara 18 let in da ji volilna pravica s sodbo sodišča ni bila odvzeta.

Zakonodajni postopek

Da bi razumeli pomen in namen referenduma, moramo naprej spregovoriti o postopku sprejemanja zakona, o t.i. zakonodajnem postopku. Zakon oz. spremembo zakona, ki jo imenujemo novela, lahko predlaga vsak poslanec, Državni svet, Vlada ali 5.000 volivcev. Državni zbor nato o predlogu zakona razpravlja in glasuje o njegovem sprejemu. Če je zakon sprejet ima Državni svet 7 dni časa, da sprejme veto in zakon pošlje nazaj v Državni zbor v ponoven sprejem. Če veto v Državnem svetu ni izglasovan oz. je zakon v Državnem zboru ponovno sprejet, ga predsednik republike razglasi. Zakon se nato objavi v Uradnem listu in začne vejati 15. dan po objavi. Vsem tem korakom pa se lahko pridruži še en. V času med sprejemom zakona v Državnem zboru ter razglasitvijo zakona je mogoče izvesti še referendum.

Zakonodajni referendum

Referendum, na katerem se glasuje o zakonu, imenujemo zakonodajni referendum in je v Sloveniji urejen že v Ustavi, natančneje v njenem 90. členu. Podrobneje je materija urejena v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI). Slednji ni usklajen z Ustavo, saj je bila ureditev zakonodajnega referenduma na ustavni ravni pomembneje spremenjena najprej leta 2006, nato pa še 2013.

Trenutno je zakonodajni referendum v Sloveniji urejen kot naknadni referendum. To pomeni, da se na referendumu glasuje o zakonu, ki ga je Državni zbor že sprejel, ni pa zakon bil še objavljen in uveljavljen. Zakonodajni referendum v slovenski ureditvi ima suspenziven učinke, kar pomeni, da izvedba referendumskega postopka onemogoča uveljavitev zakona do odločitve volivcev na referendumu. Zakonodajni referendum je hkrati tudi zavrnitveni referendum, kar pomeni, da tisti, ki poda pobudo za izvedbo referenduma, želi, da se zakon na referendumu zavrne ter da se ne uveljavi.

Na zakonodajnem referendumu tako odločamo o tem, ali se bo uveljavil zakon oz. ali se bo uveljavila sprememba zakona. Če se odloča o uveljavitvi spremembe (novele) zakona, se glasuje le o njej in ne o celotnem zakonu. Če je novela zakona na referendumu zavrnjena, se ta ne uveljavi, zakonska ureditev pa ostaja v veljavi na enak način kot do sedaj. Vprašanje zastavljeno na glasovnici je ponavadi vsebinsko precej prazno in je sestavljeno po formuli »Ali želite, da se uveljavi + ime (novele) zakona + datum sprejetja v Državnem zboru?« Posledično, se mora vsak volivec izdatno informirati o tem, kaj zakon oz. novela, o kateri se glasuje na referendumu sploh prinaša. Na zakonodajnem referendumu volivci torej ne odločamo o posameznem vprašanju, temveč o zakonu oz. spremembi zakona kot celoti.

Referendumska pobuda in zahteva

V skladu s slovensko ureditvijo lahko razpis referenduma zahtevajo le državljani. Gre za načelo izključne ljudske referendumske iniciative. Postopek za razpis referenduma se začne s pobudo volivcev za razpis zakonodajnega referenduma. Takšna pobuda mora vsebovati referendumsko vprašanje in podpise 2.500 volivcev. Pobudo lahko vloži vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov. Takšno pobudo se lahko vloži v sedmih dneh po sprejemu zakona, o tem pa je potrebno obvestiti tudi predsednika državnega zbora. Ta nato o prejemu pobude obvesti ministrstvo, pristojno za vodenje volilne evidence – to je trenutno Ministrstvo za notranje zadeve – in določi dan, s katerim začne teči 35 dnevni rok za zbiranje podpisov v podporo referendumski zahtevi.

Najpozneje v sedmih dneh po poteku tega roka je potrebno vložiti zahtevo za razpis referenduma, ki mora biti podprta s 40.000 podpisi volivcev. Podpisi, ki so bili zbrani v postopku pobude za razpis referenduma, se prištejejo k številu podpisov, ki jih je potrebno zbrati za zahtevo za razpis referenduma. Volivec svojo podporo pobudi ali zahtevi izrazi z vpisom osebnih podatkov in podpisom na posebnem obrazcu, ki ga podpiše pred pristojnim organom oz. prek portala e-uprava s kvalificiranim digitalnim podpisom. Najpozneje v sedmih dneh po vložitvi popolne zahteve državni zbor z odlokom razpiše referendum. Od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja ne sme preteči manj kakor 30 dni in ne več kot 1 leto.

Ali je referendum vedno dovoljen?

Ni pa mogoče razpisati zakonodajnega referenduma o prav vsakem zakonu. Ustava določa štiri kategorije zakonov, glede katerih referendum ni dopusten. Tako ni dovoljen razpis referenduma glede zakonov, ki že po svoji naravi niso primerni za neposredno odločanje državljanov oz. bi zavrnitev takih zakonov pomenila resno oviro za delovanje države in izvrševanje njenih temeljnih funkcij.

Zakonodajnega referenduma tako ni mogoče razpisati, če zakon spada v enega izmed sledečih štirih področjih; 1) zakoni o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, 2) zakoni o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna, 3) o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb in 4) o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.

Namen prepovedi referenduma zakonov s področja nujnih ukrepov za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč je omogočanje hitrega in učinkovitega odziva na izredne dogodke kot so vojna ali naravne nesreče. Iz referendumskega odločanja niso izključeni vsi zakoni, ki urejajo področje obrambe, varnosti in odprave posledic naravnih nesreč, temveč samo zakoni, ki uvajajo nujne ukrepe na opisanih področjih. V to kategorijo npr. spada Zakon o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Organizacijo za sodelovanje pri skupnem oboroževanju, katerega vsebina je bila podlaga za nakup vojaških vozil boxer.

Medtem pa je namen prepovedi referenduma t.i. davčnih zakonov potreba po zagotovitvi virov financiranja za delovanje države ter potreba po zagotovitvi pravnih podlag za nadaljnjo delovanje davčnega sistema države. Zavrnitev takšnih zakonov na referendumu bi lahko ogrožala finančno stabilnost države, zato zakonodajni referendum o takšnih zakonih ni dopusten. Primer zakona iz te kategorije je novela Zakona o dohodnini, s katero so bili delavci, ki živijo v Sloveniji, a so zaposleni v tujini, dvojno obdavčeni.

Prepoved referenduma o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb izhaja iz narave mednarodnih pogodb, pomisleki o vsebini takšnih pogodb naj bodo namreč izraženi in pretreseni pred ratifikacijo mednarodne pogodbe. Iz te kategorije so izvzete mednarodne pogodbe o prenosu izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije ali referendum o vstopi v obrabno zvezo. O takšnih mednarodnih pogodbah se odloča na posebni vrsti referenduma, in sicer na referendumu o mednarodnih povezavah.

Zadnjo kategorijo predstavljajo zakoni, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost. Smisel takšne prepovedi je zavarovanje ustavnih vrednot, katerih kršitev je že bila ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča. Namen zakonske ureditve je to kršitev odpraviti, zato je prepoved referenduma v teh primerih namenjena preprečitvi morebitne zavrnitev zakona, ki bi odpravljal že ugotovljeno neskladnost z ustavo. Na referendumu namreč ni dopustno sprejemati odločitev, ki so v neskladju z ustavo, četudi gre za izraz ljudske volje. V to kategorijo spadajo le zakoni, ki odpravljajo protiustavno stanje, ki je bilo že ugotovljena, in sicer ga je z odločbo ugotovilo Ustavno sodišče. V opisano kategorijo spada novela Zakona o nalezljivih boleznih, ki je 39. člen tega zakona usklajevala z odločitvijo Ustavnega sodišča, pa tudi novela Družinskega zakonika, ki je uskladila zakonsko ureditev zakonske zveze in pravice do posvojitev pri homoseksualnih partnerjih z dvema odločbama Ustavnega sodišča.

Državni zbor preveri, ali predmetni zakon spada v katero izmed štirih kategorij, glede katerih referendum ni dopusten. O tem lahko odloči vse od vložene pobude za zbiranje podpisov k referendumski zahtevi do razpisa referenduma. Če Državni zbor ugotovi, da zakon zares spada v eno izmed štirih kategorij, potem sprejme sklep o nedopustnosti referenduma. Zoper to določitev se predlagatelj referenduma, in zgolj predlagatelj, lahko pritožbi na Ustavno sodišče. Odločitev slednjega je končna.

Kaj pa kvorum?

Vse od zadnje spremembe referendumske ureditve leta 2013 v Sloveniji uporabljamo enega od modelov za doseganje višjega praga legitimnosti na referendumu sprejete odločitve. Pri glasovanju v okviru zakonodajnega referenduma v Sloveniji uporabljamo t.i. model kvoruma zavrnitve. To pomeni, da je zakon na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali (oddanih je več glasov proti kot glasov za), pri čemer mora število glasov oddanih za možnost proti, dosegati vsaj 20% števila volilnih upravičencev.

Zakon tako lahko prestane referendum in se uveljavi bodisi če je oddanih več glasov za kot glasov proti, ali pa če je oddanih več glasov proti kot glasov za, vendar število glasov proti ne dosega praga 20% števila volilnih upravičencev. Vseh volilnih upravičencev v Sloveniji je okrog 1.700.000, kar pomeni, da je za dosego praga potrebno zbrati vsaj 340.000 glasov proti.

Takšna ureditev terja, kar veliko mobilizacijo s strani pobudnika referenduma in njegovih podpornikov, saj je treba zbrati vsaj 340.000 glasov proti, pri čemer mora biti oddanih več glasov proti kakor za. Tako zakon prestane referendum in se uveljavi, razen če se kar zajetno število volivcev z njim aktivno ne strinja. Glasovalna abstinenca objektivno koristi zagovornikom sprejeta zakona.

Referendum o arhivih leta 2014, je bil prvi referendum, pri katerem je veljalo pravilo zavrnitvenega kvoruma. Na tem referendumu je bilo sicer oddanih precej več glasov proti (133.347, 67,47%) kot za (64.571, 32,63%), a ker število glasov proti ni preseglo 340.000 glasov, je zakon prestal referendum in bil uveljavljen.

Glasovanje na referendumu se nam mora zdi preprosta naloga, ki vzame le nekaj minut časa. A v resnici gre za sklop kompleksnih opravih, ki odločajo o tem, ali se bo zakon uveljavil ali ne. Razumeti, kaj se zgodi z našim glasom, je precej zapletena naloga. Zato moramo razumeti, kako do referenduma sploh pride in kako deluje zavrnitveni kvorum. Zgolj opremljeni z vsemi informacijami bomo obveščeno glasovali ter razumeli referendumske izide.