Vlada je 29. 3. 2023 Državnemu zboru predložila Predlog zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o zavodih (v nadaljevanju Predlog zakona) in predlagala, da Državni zbor Predlog zakona obravnava po skrajšanem postopku. Predlog zakona spreminja ureditev razrešitve direktorja javnega zavoda v 38. členu Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ) in ureditev imenovanja vršilca dolžnosti direktorja javnega zavoda v 32. členu ZZ.

Na podlagi predlaganega drugega odstavka 38. člena ZZ bo dolžan pristojni organ direktorja javnega zavoda med drugim razrešiti: (i) če direktor ne bo opravlja svojega dela ali bo delo opravljal nevestno ali nestrokovno, (ii) če se bo izkazalo, da direktor po delovnih ali strokovnih kvalitetah ni primeren za opravljanje dela direktorja javnega zavoda, (iii) če javni zavod ne bo dosegal zadovoljivih delovnih rezultatov ali (iv) če bo pri delovanju javnega zavoda prišlo do motenj ali ponavljajočih napak. Ob tem bo lahko na podlagi novega, tretjega odstavka 38. člena ZZ direktorja javnega zavoda razrešil tudi ustanovitelj sam, če pristojni organ kljub obrazloženemu pozivu ustanovitelja ne bo »želel« razrešiti direktorja javnega zavoda (2. člen Predloga zakona).[1] V primeru razrešitve direktorja javnega zavoda (ali prenehanja njegove funkcije iz drugih razlogov) pa bo lahko ustanovitelj skladno s spremenjenim 32. členom ZZ tudi sam imenoval vršilca dolžnosti direktorja javnega zavoda brez javnega razpisa (1. člen Predloga zakona).[2]

V Pravnim mreži za varstvo demokracije (v nadaljevanju PMVD) smo zaskrbljeni tako zaradi postopka obravnavanja kot tudi same vsebine Predloga zakona – podrobneje o obeh vidikih v nadaljevanju.

a) Postopek obravnave Predloga zakona

Vlada je Predlog zakona obravnavala na 42. redni seji, ki je potekala 23. 3. 2023, pri čemer je bil ta na dnevni red seje uvrščen naknadno, javnost pa z njegovo obravnavo na seji (predhodno) ni bila seznanjena. Prečiščeni predlog dnevnega reda seje in sporočilo za javnost, ki ju je Urad Vlade Republike Slovenije za komuniciranje posredoval javnosti 22. 3. 2023, namreč obravnave Predloga zakona na seji nista predvidevala, prav tako pa ta (vsaj po naših informacijah) pred obravnavo ni bil objavljen niti na portalu e-demokracija. Tudi po zaključku 42. redne seje javnost ni bila ustrezno obveščena o obravnavi in potrditvi besedila Predloga zakona s strani Vlade, niti ni bila seznanjena z njegovo vsebino. Povzetek sporočila za javnost na spletni strani Vlade Predloga zakona namreč sploh ne omenja, celotno sporočilo za javnost, ki je bilo prav tako objavljeno na spletni strani Vlade, pa izpušča bistveni del vsebine Predloga zakona:

»Novela ureja imenovanje vršilca dolžnosti direktorja zavoda za čas do imenovanja direktorja v skladu s tem zakonom. Mandat vršilca dolžnosti direktorja lahko traja najdlje eno leto. Če do takrat direktor s polnim mandatom ni imenovan, se v skladu s 37. členom Zakona o zavodih opravi ponovno imenovanje vršilca dolžnosti direktorja. Prenavljajo se tudi razrešitveni razlogi, da se zagotovi učinkovitejše, kvalitetnejše in strokovnejše delo zavodov, primerljivo drugim institucijam. Še posebej se poudari nuja po zagotavljanju (vsaj) zadovoljivih delovnih rezultatov zavoda in nemotenem delovanju zavoda.«

Besedilo oziroma gradivo Predloga zakona nadalje tudi ni bilo priloženo potrjenemu dnevnemu redu seje oziroma ni bilo objavljeno na spletni strani Vlade, kot je to sicer običajno.

V PMVD menimo, da je takšno ne transparentno postopanje Vlade pri pripravi in obravnavi zakonodajnih predlogov v nasprotju z namenom in cilji Resolucije o normativni dejavnosti, ki med drugim predvideva tudi vključevanje (strokovne in laične) javnosti v pripravo predpisov ter zagotovitev transparentnosti postopka njihove priprave.

b) Vsebina Predloga zakona

Predlagana ureditev razrešitve direktorja javnega zavoda v tretjem odstavku 38. člena ZZ predstavlja (veliko) spremembo veljavnega koncepta načina upravljanja javnih zavodov, predvsem pri tistih, v katerih ustanovitelj nima večine v organu upravljanja javnega zavoda. Drugi odstavek 29. člena ZZ namreč predvideva tripartitno sestavo organa upravljanja javnega zavoda, in sicer svet zavoda sestavljajo predstavniki ustanovitelja, predstavniki zaposlenih in predstavniki uporabnikov ali zainteresirane javnosti. Ob tem ZZ podrobnejšo sestavo oziroma razmerje med različnimi predstavniki v svetu zavoda prepušča ureditvi v področnih zakonih, aktih o ustanovitvi oziroma statutih ali pravilih javnega zavoda. To pomeni, da organ upravljanja javnega zavoda ne zastopa le interesov ustanovitelja temveč interese vseh deležnikov, ki jih delovanje javnega zavoda zadeva, kateri izmed teh interesov ima pri upravljanju javnega zavoda »prednost«, pa je odvisno predvsem od sestave posameznega sveta zavoda. Med pomembne pristojnosti na področju upravljanja javnega zavoda, za katere je lahko na podlagi prvega odstavka 32. člena ZZ z zakonom ali aktom o ustanovitvi pooblaščen svet zavoda, sodi tudi avtonomno imenovanje in razrešitev direktorja javnega zavoda. Prvi odstavek 32. člena ZZ tako svetu zavoda omogoča, da izbere direktorja javnega zavoda, za katerega ocenjuje, da ne bo zasledoval le interesov ustanovitelja temveč tudi interese drugih deležnikov, izbranemu direktorju javnega zavoda pa istočasno zagotavlja, da zaradi zasledovanja teh interesov ne bo razrešen s strani ustanovitelja, ker ne zasleduje (izključno) njegovih interesov. Možnost razrešitve direktorja javnega zavoda s strani ustanovitelja v nasprotju z voljo organa upravljanja javnega zavoda, kot je predvidena v Predlogu zakona, tako zmanjšuje avtonomijo javnih zavodov in povečuje tveganje za podreditev njihovega delovanja vsakokratni oblasti na državni in lokalni ravni.

Pristojnost ustanovitelja, da sam razreši direktorja javnega zavoda, je dodatno problematična v luči istočasne spremembe razlogov za razrešitev direktorja javnega zavoda, ki izhajajo iz novega drugega odstavka 38. člena ZZ. Razlogi za razrešitev direktorja javnega zavoda (npr. neprimerne delovne ali strokovne kvalitete, nedoseganje zadovoljivih delovnih rezultatov in motnje ali ponavljajoče napake pri delovanju javnega zavoda) v Predlogu zakona so namreč določeni izrazito pomensko odprto, zaradi česar omogočajo ustanovitelju široko diskrecijo pri razrešitvi direktorja javnega zavoda in posledično večajo njegov (neposredni) vpliv na delovanje javnega zavoda.

Predlog zakona pristojnosti ustanovitelja na področju upravljanja javnih zavodov še dodatno krepi s predlagano spremembo 32. člena ZZ. Skladno z novim petim odstavkom 32. člena ZZ bo imel namreč ustanovitelj pristojnost, da samostojno (tj. neodvisno od sveta zavoda) in brez javnega razpisa imenuje vršilca dolžnosti direktorja javnega zavoda za obdobje enega leta. Če do izteka tega obdobja ne bo imenovan direktor javnega zavoda s polnim mandatom, pa bo lahko ustanovitelj skladno s 37. členom ZZ v povezavi z novim petim odstavkom 32. člena ponovno za eno leto brez javnega razpisa imenoval novega oziroma istega vršilca dolžnosti direktorja javnega zavoda. Predlagana sprememba načina imenovanja direktorja javnega zavoda tako ustanovitelju omogoča tudi prosto in izrazito netransparentno imenovanje novega, vsakokratni oblasti na državni oziroma lokalni ravni naklonjenega (vršilca dolžnosti) direktorja javnega zavoda.

V PMVD ugotavljamo, da Predlog zakona s spremembami in dopolnitvami 32. in 38. člena ZZ slabi avtonomnost delovanja javnih zavodov in povečuje tveganje za njihovo podreditev interesom vsakokratne oblasti na državni in lokalni ravni. Ta bo lahko namreč na podlagi široke diskrecije najprej razrešila (politično nezaželenega) direktorja javnega zavoda in nato še na ne transparenten način imenovala sebi naklonjenega vršilca dolžnosti direktorja javnega zavoda. Pri tem opozarjamo, da bi lahko Predlog zakona zaradi sistemske narave ZZ – in v odsotnosti kakršnekoli obrazložitve v zakonodajnem gradivu – veljal za veliko večino javnih zavodov. Predlog zakona bi lahko tako Vladi med drugim omogočil tudi zamenjavo generalnega direktorja Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, občinskim svetom pa zamenjavo ravnateljev osnovnih šol. Zaradi sistemske narave ZZ pa ostaja odprto tudi vprašanje možnosti razrešitve direktorjev javnih zavodov, ki jih skladno z zakonom sicer imenuje in razrešuje svet zavoda, vendar po predhodnem soglasju nekega drugega državnega organa, ki ni Vlada. Tako na primer direktorja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) imenuje in razrešuje skupščina ZZZS, ki ima vlogo sveta zavoda, v soglasju z Državnim zborom. Vprašanje torej je, ali bi lahko na podlagi novega tretjega odstavka 38. člena ZZ tudi direktorje javnih zavodov, ki so za imenovanje morali pridobiti soglasje (zaupanje) zakonodajalca, razrešila kar sama Vlada.

Poslance Državnega zbora zato pozivamo, da ne podprejo predloga Vlade za obravnavo Predloga zakona po skrajšanem postopku in s tem omogočijo, da se predlagane spremembe ZZ v okviru rednega postopka v dialogu z Vlado in strokovno javnostjo (ponovno) temeljito preučijo ter po potrebi dopolnijo z varovali, ki bodo v največji možni meri zagotavljala avtonomnost javnih zavodov nasproti interesom vsakokratne oblasti.

***

[1] Predlog zakona v 2. členu določa: »V 38. členu se drugi odstavke spremeni tako, da se glasi:

»Pristojni organ je dolžan razrešiti direktorja:

- če direktor sam zahteva razrešitev,

- če ne izpolnjujejo pogojev za imenovanje,

- če nastane kateri od razlogov, ko po predpisih o delovnih razmerjih preneha delovno razmerje po samem zakonu,

- če direktor pri svojem delu ne ravna po predpisih ali splošnih aktih zavoda ali neutemeljeno ne izvršuje sklepov organov zavoda ali ravna v nasprotju z njimi,

- če ne opravlja svojega dela ali svoje delo opravlja nevestno, nestrokovno ali se izkaže, da po delovnih in strokovnih kvalitetah ni primeren za opravljanje dela direktorja, ali

- če zavod ne dosega zadovoljivih delovnih rezultatov ali če pri delovanju zavoda pride do motenj ali do ponavljajočih se napak.«.

Za drugim odstavkom se doda nov tretji odstavek, ki se glasi:

»Kadar je za razrešitev direktorja javnega zavoda v skladu z 32. členom tega zakona pooblaščen svet zavoda in ta v primeru iz prejšnjega odstavka tudi po obrazloženem pisnem pozivu ustanovitelja predsedniku sveta zavoda v osmih dneh od prejema poziva direktorja ne razreši, ga razreši ustanovitelj.«.«

[2] Predlog zakona v 1. členu določa: »V Zakonu o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP) se v 32. členu za četrtim odstavkom doda nov, peti odstavek, ki se glasi:

»Ne glede na določbe prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena, če direktorju javnega zavoda preneha funkcija, ustanovitelj brez razpisa imenuje in razrešuje vršilca dolžnosti direktorja, ki opravlja naloge direktorja do imenovanja direktorja v skladu z zakonom, vendar najdlje za eno leto.«.«