Uvodno

Pozdravljamo, da se skuša s predlogom ZF uskladiti zakonodajo glede funkcionarjev, saj je trenutno njihov položaj urejen nedosledno, razpršeno in različno. Zlasti pozdravljamo to, da predlog ZF v tretjem odstavku 16. člena izrecno določa, da funkcionarju, ki poklicno opravlja funkcijo, ne pripada pravica do nadomestila za neizrabljen letni dopust, razen v primeru, ko mu funkcija predčasno preneha iz razloga, ki ni na njegovi strani. Na nezakonitost izplačevanja nadomestil za neizrabljen letni dopust glede na obstoječo zakonodajo je Pravna mreža za varstvo demokracije namreč v preteklosti večkrat izrecno opozorila.[1]

Kljub temu v zvezi s predlogom ZF opozarjamo na nekatere pomanjkljivosti oziroma imamo v zvezi z njim določene pomisleke, ki jih izpostavljamo v nadaljevanju.

1. Izključitev pogoja nekaznovanosti za voljene funkcionarje

Predlog ZF v 3. členu opredeljuje dve različni vrsti funkcionarjev, in sicer osebe, ki pridobijo mandat za opravljanje funkcije s splošnimi volitvami (v nadaljevanju: voljeni funkcionarji) in osebe, ki pridobijo mandat za opravljanje funkcije izvršilne ali sodne oblasti z izvolitvijo ali imenovanjem v Državnemu zboru RS ali Vladi RS ali predstavniškem telesu samoupravnih lokalnih skupnostih ter druge osebe, ki jih v skladu z zakonom kot funkcionarje izvolijo ali imenujejo nosilci zakonodajne, izvršilne ali sodne oblasti, župani ali drug pristojni organ oziroma oseba (v nadaljevanju: imenovani funkcionarji).

Medtem ko 6. člen predloga ZF v zvezi s pogojem nekaznovanosti določa, da funkcionar ne more biti oseba, ki je bila pravnomočno obsojena na nepogojno kazen zapora, tretji odstavek 2. člena določa, da se ta člen za voljene funkcionarje ne uporablja, kar pomeni, da je na funkcije, katerih mandat se pridobi s splošnimi volitvami, lahko izvoljena tudi oseba, ki je bila pravnomočno obsojena na zaporno kazen.

Tovrstna absolutna izključitev pogoja nekaznovanosti za vse voljene funkcionarje po naši oceni ni ustrezna, saj voljeni funkcionarji opravljajo najpomembnejše lokalne in državne javne funkcije in imajo bistveno vlogo pri oblikovanju in izvajanju politik, ki vplivajo na družbo. Zato je ključno, da izkazujejo visoko stopnjo integritete in odgovornosti. Ob tem naj spomnimo, da so se koalicijske stranke Glasu ljudstva med drugim zavezale tudi, da bodo vzpostavile pogoj nekaznovanosti za političarke in politike ter nosilke in nosilce javnih funkcij in torej prepovedale kandidiranje in opravljanje javne funkcije osebam, ki so evidentirane kot pravnomočno kazensko obsojene.[2] Temeljni del te zaveze zagotovo predstavlja tudi določitev navedenega pogoja za voljene funkcionarje.

V obrazložitvi 2. člena predloga ZF je navedeno, da se za voljene funkcionarje 6. člen, ki določa pogoj nekaznovanosti, ne uporablja, ker Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava RS)[3] v okviru volilne pravice, urejene v 43. členu določa, da ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, pravico voliti in biti voljen, vsak dodaten pogoj, ki omejuje kandidiranje na funkcijo, pa bi lahko pomenil neupravičen poseg v demokratično izbiro.

Izpostavljamo, da Ustava RS resda ne zahteva pogoja nekaznovanosti, vseeno pa določitev dodatnih pogojev za voljene funkcionarje, zlasti poslance, sama po sebi še ni nujno neustavna oziroma ne predstavlja nujno neupravičenega posega v volilno pravico.

Primerjalnopravno je eden izmed najpogostejših razlogov za omejitev (pasivne) volilne pravice ravno to, da je bil kandidat obsojen za kaznivo dejanje, pri čemer pa je navedena omejitev sicer praviloma predvidena že na ustavni ravni. Omejitve (pasivne) volilne pravice zaradi obsodbe za kaznivo dejanje je v različnih variacijah mogoče zaznati med drugim v pravnem redu Avstrije, Belgije, Cipra, Estonije in Italije.[4] Možnost odvzema oziroma omejitve (pasivne) volitve v primeru kazenske obsodbe dopušča tudi Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah Beneške komisije,[5] ki določa, da je mogoče predvideti možnost odvzema oziroma omejitve volilne pravice, pri čemer mora biti določena z zakonom, pri njeni določitvi je treba upoštevati načelo sorazmernosti, mora temeljiti na duševni nezmožnosti (mental incapacity) ali kazenski obsodbi za hujše kaznivo dejanje (serious offence), odvzem političnih pravic pa mora biti mogoč le na podlagi izrecne odločitve sodišča.[6]

Skladno z drugim odstavkom 82. člena Ustave RS zakon določi, kdo ne sme biti izvoljen za poslanca. Ustava RS torej izrecno predvideva možnost, da zakon uredi in predvidi dodatne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati kandidati za poslance. Poleg tega skladno z 78. členom Kazenskega zakonika (v nadaljevanju: KZ-1)[7] zakon lahko določi, da imajo obsodbe za posamezna kazniva dejanja ali posamezne kazni za pravno posledico prenehanje oziroma izgubo posameznih pravic ali prepoved pridobitve posameznih pravic. Takšna pravna posledica je lahko skladno z 79. členom KZ-1 tudi prepoved opravljanja posameznih javnih funkcij ali pooblastil uradne osebe.

Pasivno volilno pravico pri volitvah v Državni zbor zakonodajalec torej lahko omeji tudi za (pravnomočno) obsojene osebe, pri čemer pa mora pri omejevanju upoštevati načelo demokratičnosti, sorazmernosti in pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev.[8] Razmisleki o omejitvi pasivne volilne pravice pri volitvah v Državni zbor zaradi pravnomočne kazenske obsodbe so prisotni tudi v strokovni literaturi.[9]

Zakonodajalec je v zvezi z volitvami v Državni zbor na določen način z zakonom že predvidel omejitve pasivne volilne pravice. 9. člen Zakona o poslancih (v nadaljevanju: ZPos)[10] namreč določa, kdaj poslancu preneha mandat, pri čemer po prvem odstavku poslancu mandat preneha, če je bil s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora, daljšo od šest mesecev. Določitev razlogov, kdaj poslancu preneha mandat, predstavlja vsaj posredno omejitev oziroma poseg v pasivno volilno pravico, saj ta, kot je pojasnilo Ustavno sodišče, vsebuje tudi pravico do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata.[11] Obstoječa zakonska ureditev prenehanje mandata poslanca kaže na to, da je omejitev pasivne volilne pravice mogoča in da bi bilo pogoj nekaznovanosti, četudi prilagojen, primerno uvesti tudi za poslance.

V primeru drugih voljenih funkcionarjev (npr. pri predsedniku republike, županu in občinskih svetnikih) izrecni zakonski pridržek, ki bi določal, da lahko zakon določi dodatne pogoje oziroma omejitve pasivne volilne pravice, v Ustavi RS ni predviden. Vseeno pa velja izpostaviti, da so omejitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin dopustne tudi skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave RS, iz katerega izhaja, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene ne le v primerih, ki jih določa Ustava RS, temveč tudi s pravicami drugih. Poleg tega iz sodne prakse Ustavnega sodišča izhaja, da je treba ob omejitvah ene pravice z drugo priznati tudi omejenost teh pravic in svoboščin z javnim interesom, ki ga je potrebno varovati v interesu državne in družbene skupnosti.[12] Izpostaviti velja, da je Ustavno sodišče v odločbi U-I-346/02-13 z dne 10. 7. 2003 izrecno navedlo, da zakonski pridržek v smislu tretjega odstavka 15. člena določa Ustava RS le za pasivno volilno pravico poslancev Državnega zbora, poseg v pasivno volilno pravico za volitve drugih državnih oziroma lokalnih organov pa je dopusten le, če je potreben zaradi varstva pravic drugih ali varstva javnega interesa, če se z njim varuje pravice drugih. Pri tem mora biti omejitev predvidena v skladu z načelom sorazmernosti.[13] Javni interes, ki bi lahko pomenil ustavno dopustno omejitev pasivne volilne pravice s pogojem nekaznovanosti, bi bil lahko podan, saj je v javnem interesu zagotovo tudi to, da najpomembnejše funkcije opravljajo osebe, ki izkazujejo kredibilnost, odgovornost in visoke etične standarde ter da se zagotovi, da nosilci (voljenih) javnih funkcij, katerih odločitve neposredno vplivajo na delovanje družbe in življenje posameznikov, delujejo zakonito, transparentno in skladno z načelom pravne države. Glede na to, da je mogoče, kot je bilo pojasnjeno, s pogojem nekaznovanosti (ob upoštevanju načela sorazmernosti) omejiti pasivno volilno pravico pri poslancih, ki so tisti, na katere je prenesen najširši obseg ljudske suverenosti, se nadalje zdi smiselno, da je mogoče na ta način omejiti tudi pasivno volilno pravico pri ostalih voljenih funkcionarjih. Poleg tega je zakonodajalec tudi v primeru nekaterih drugih voljenih funkcionarjev določene omejitve pasivne volilne pravice že predvidel. Tako na primer primerljive razloge za prenehanje mandata kot 9. člen ZPos (med njimi je tudi pravnomočna sodba na nepogojno kazen zapora, daljšo od šest mesecev) za člane občinskega sveta in župane določa 37.a člen Zakona o lokalni samoupravi.[14]

Na podlagi povedanega menimo, da je določitev pogoja nekaznovanosti za poslance (potencialno pa tudi za ostale voljene funkcionarje) možna in ne bi (nujno) predstavljala nedopustnega posega v pasivno volilno pravico. Zato bi bilo smiselno, da se pogoj nekaznovanosti predvidi tudi za poslance, saj ima zakonodajalec že z Ustavo RS določeno možnost tovrstne zakonske ureditve, hkrati pa bi bilo treba v luči tretjega odstavka 15. člena Ustave RS ter sodne prakse Ustavnega sodišča preučiti tudi možnost določitve tega pogoja za ostale voljene funkcionarje.

Pri določitvi pogoja nekaznovanosti za poslance (oziroma voljene funkcionarje na sploh) bi bilo pri tem treba upoštevati, da gre za poseg v oziroma omejitev pasivne volilne pravice, zato bi bilo z vidika načela sorazmernosti načeloma za to omejitev potrebno določiti dodatne pogoje. Kot izhaja iz strokovne literature, bi se takšna omejitev morala nanašati izključno na kazniva dejanja, storjena z naklepom, pri katerih je bila storilcu izrečena zaporna kazen nad določenim pragom (npr. šest mesecev oz. eno leto ali več). Prav tako bi moralo biti najverjetneje časovno omejeno tudi trajanje prepovedi, in sicer na čas prestajanja zaporne kazni in še za določeno obdobje po prestajanju kazni.[15] Na ta način bi se zagotovilo, da pri uvedbi pogoja nekaznovanosti ne bi šlo za prekomeren poseg v pasivno volilno pravico.

Prepričani smo, da za uvedbo pogoja nekaznovanosti pri imenovanih[16] in voljenih funkcionarjih obstaja visok javni interes in da bi predlagana sprememba uživala široko podporo med volilci in volilkami.

2. Odsotnost pogoja integritete

Funkcionarji so pristojni za izvajanje najbolj odgovornih (državnih) nalog, ki jih opravljajo v javnem interesu, operirajo pa tudi z javnimi sredstvi. To, da predlog ZF ne predvideva nobenega pogoja glede integritete oziroma osebnostne primernosti funkcionarjev, zato predstavlja bistveno pomanjkljivost. Visoka stopnja integritete posameznikov, ki opravljajo javne funkcije, je namreč ključnega pomena za njihovo učinkovito, transparentno in odgovorno delovanje ter za zagotavljanje tega, da bodo nosilci javnih funkcij pri svojem delovanju dosledno zasledovali (zgolj) javni interes.

Nekateri področni zakoni, kot je na primer Zakon o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS),[17] že vključujejo osebnostno primernost kot pogoj za opravljanje določenih funkcij,[18] pri čemer jo načeloma opredeljujejo zgolj okvirno in brez konkretnih meril ter tako služijo zlasti kot splošna usmeritev. Že tovrsten okviren standard oziroma pogoj osebnostne primernosti pa ni predviden za vse funkcionarje, saj je, kot že rečeno, urejen v področni zakonodaji zgolj za določene funkcije. Posledično se zdi smiselno, da bi se uvedel splošen standard integritete, ki bi veljal za vse (imenovane) funkcionarje in ob morebitnih določilih o osebni primernosti v področni zakonodaji, pri čemer bi bilo potrebno seveda preveriti, če so potrebne kakršnekoli uskladitve. Tovrsten splošen standard integritete, ki bi bil obenem oprijemljiv oziroma konkreten, bi lahko oblikovali po vzoru Zakona o Slovenskem državnem holdingu (v nadaljevanju: ZSDH-1).[19] Ta za kandidate za člana nadzornega sveta v družbi s kapitalsko naložbo države (četrti odstavek 21. člena ZSDH-1), za člane nadzornega sveta SDH (prvi odstavek 39. člena ZSDH-1) in člane uprave SDH (drugi odstavek 46. člena ZSDH-1) kot enega izmed pogojev oziroma meril za kandidate oziroma člane določa, da mora osebo odlikovati osebna integriteta in poslovna etičnost, Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: KPK) pa za njo s pravnomočnim aktom ni ugotovila kršitev integritete.

Po naši oceni bi bila določitev tovrstnega pogoja zagotovo primerna (če ne celo nujna) in izvedljiva za imenovane funkcionarje, pri voljenih funkcionarjih pa bi določitev pogoja integritete zaradi posega v pasivno volilno pravico terjala širšo analizo, zlasti tehtanje s testom sorazmernosti. V vsakem primeru bi bilo z vidika sorazmernosti ukrepa primerno ob uvedbi navedenega pogoja določiti tudi njegovo časovno omejitev, tj. določeno obdobje po kršitvi integritete, v katerem posameznik ne more kandidirati oz. opravljati funkcij.

Ob morebitni uvedbi predlaganega pogoja integritete bi bilo z vidika doslednosti in konsistentnosti ureditve smiselno razmisliti tudi o tem, da bi pogoj integritete veljal tako za imenovanje kot tudi za razrešitev funkcionarja, kar pomeni, da bi ZF določal tudi, da se funkcionar razreši, če KPK zanj s pravnomočnim aktom ugotovi kršitev integritete.

Izpostavljamo, da so si koalicijske stranke, ki sestavljajo aktualno vlado, v Programu za delo koalicije 2022 – 2026 (v nadaljevanju: program koalicije) kot cilj oziroma prioriteto v okviru političnega sistema zadala tudi zagotovitev politične stabilnosti in povrnitev zaupanja v demokratične institucije in nosilce oblasti ter krepitev integritete politikov in nosilcev javnih funkcij.[20] K navedenemu bi zagotovo pripomogla tudi določitev predlaganega splošnega pogoja integritete za nosilce javnih funkcij.

3. Pomanjkanje ukrepov zoper pojav t. i. “vrtljivih vrat”

V zvezi z integriteto in preprečevanjem korupcije opozarjamo tudi na pomanjkanje ukrepov zoper pojav t. i. “vrtljivih vrat,” pri katerem gre za prehajanje posameznikov med položaji javne funkcije in službami v istem sektorju v zasebnem ali nevladnem sektorju, in sicer v obe smeri.[21]

Problematiko “vrtljivih vrat” v Sloveniji sicer naslavlja »krovni« Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZIntPK),[22] pri čemer pa obstoječa zakonodaja po naši oceni navedenega pojava ne preprečuje v zadostni meri. Ta problem bi lahko naslovil tudi ZF, zlasti z vidika obveznega ocenjevanja tveganja navzkrižja interesov v postopkih imenovanja ter zaključevanja mandata, četudi se lahko to bolj celovito naslovi s prenovo ZIntPK.

Za naslavljanje problematike “vrtljivih vrat” ter povezanega tveganja navzkrižja interesov ali videza le-tega je po naši oceni nujno, da se poleg sprejetega razumnega “obdobja ohlajanja” (ang. cooling off period; tj. določeno časovno obdobje, v času katerega nekdanji funkcionar v zasebnem sektorju nekaterih funkcij ali nalog ne sme opravljati)[23] zagotovi tudi celovit, transparenten in formalen postopek ocenjevanja, ali je nova zaposlitev po državni funkciji združljiva s prejšnjimi dolžnostmi in obratno.

Menimo, da pri tem zaposlitev v mirovanju ne bi smela biti izjema. Pri tem se zavedamo, da lahko ukrepi za preprečevanje »vrtljivih vrat« nadalje omejujejo izbor strokovnjakov za funkcionarska mesta, kar je razumen argument, ko gre za omejitve za preprečevanje »vrtljivih vrat.« Pri tem bi bilo morda hkrati potrebno nasloviti, ali obstaja potreba po pravici do kompenzacije za funkcionarja, ki se ne more vrniti k prejšnjemu delodajalcu na podlagi pogodbe o mirovanju zaradi teh omejitev.

Kot že rečeno, problematiko “vrtljivih vrat” in “obdobje ohlajanja” na določenih mestih ureja ZIntPK. Pri tem tretji odstavek 56. člena ZIntPK navaja, da funkcionar ne sme lobirati dve leti po prenehanju funkcije. Enako »obdobje ohlajanja« predvideva prvi odstavek 36. člena ZIntPK, ki določa, da funkcionar ne sme nastopiti kot predstavnik poslovnega subjekta z namenom vzpostavljanja ali ohranjanja poslovnega stika v razmerju do organa ali organizacije javnega sektorja, pri katerem je opravljal svojo funkcijo. To ne velja tudi za zasedbo funkcije, ki predstavlja izjeme pri lobiranju. V 35. členu ZIntPK sicer podaljšuje objavo omejitve poslovanja za poslovne subjekte, za katere veljajo omejitve poslovanja zgolj na eno leto po prenehanju funkcije funkcionarja. Četudi je samo časovno obdobje, ko nekdanji funkcionar nečesa ne sme opravljati v zasebnem sektorju, po našem mnenju primerno dolgo, pa so ta »obdobja ohlajanja« v Sloveniji dokaj neučinkovita glede na izvajanje nadzora v praksi. Obstajajo sicer določene oblike nadzora za pregled omejitev pred in po zaposlitvi, kot so inšpekcije in nadzor s strani KPK, vseeno pa zakonodaja ne nudi zadostne pravne podpore, da bi lahko ta učinkovito nadzorovala in preiskovala kršitve in nepravilnosti.

Na tem mestu izpostavljamo, da je KPK leta 2022 objavila analizo,[24] v kateri so kot korupcijska tveganja zaznali znaten delež primerov, ko so se funkcionarji z ministrstev med ali po izteku mandata posamezne Vlade zaposlili v javnih ustanovah, ki opravljajo sorodne naloge kot ministrstvo, kjer so opravljali funkcijo.[25] Prav tako so v analizi zaznali več primerov tovrstnih zaposlitev funkcionarjev v gospodarski družbi s kapitalsko naložbo države, kjer je ta družba ustanovljena za opravljanje sorodnih nalog oziroma nalog, nad katerimi izvaja upravni nadzor ministrstvo, kjer je funkcionar predhodno opravljal funkcijo.[26] KPK pri tem v analizi ni preverjala (torej tudi ni izločila), ali so se funkcionarji vrnili k prejšnjemu delodajalcu na podlagi mirovanja zaposlitve. V zvezi z zaznano problematiko so priporočili zgolj, “da funkcionar ali oseba, zaposlena na zaupanje, med opravljanjem mandata ne zagotavlja prednosti pri postopkih ali pridobivanju poslov gospodarskim družbam s kapitalsko naložbo države, v katerih ima zagotovljeno mirovanje pravic.”[27] Navedeno sicer ne naslavlja tudi videza navzkrižja interesov ter dejanske možnosti neformalnega vplivanja v postopkih.

Izpostavljamo, da je na področju preprečevanja navzkrižja interesov in preprečevanja oziroma omejevanja pojava “vrtljivih vrat” v določenih vidikih v zadnjih letih prišlo do napredka, vseeno pa je treba okrepiti obstoječo zakonodajo ter zagotoviti njeno učinkovito izvajanje in nadzor. Pri tem je treba izpopolniti in urediti zakonska določila, ki bi podrobneje uredila »obdobje ohlajanja” za funkcionarje in osebe, zaposlene na zaupanje, po zaključku njihovega mandata, kot tudi določbe o pristojnem organu, ki bo izvajal nadzor nad spoštovanjem določb o tem obdobju, ter določbe o izvajanju nadzora. Prav tako predlagamo, da se uvede obvezno ocenjevanje tveganja navzkrižja interesov v postopkih imenovanja ter zaključevanja mandata.

Ob tem izpostavljamo, da v tujini obstajajo nekatere dobre prakse, o katerih bi bilo vredno razmisliti. Avstralija ima na primer javno dostopen register, ki vsebuje podatke o tem, ali je lobist nekdanji javni uslužbenec ali funkcionar.[28] To je pomembno tudi za preprečevanje pojava “vrtljivih vrat,” zaradi katerega določenim nekdanjim funkcionarjem v Avstraliji ni dovoljeno izvajati lobističnih dejavnosti v zvezi z zadevami, ki so bile del njihove javne funkcije v zadnjem letu zaposlitve.[29] Večja jasnost glede identifikacije lobista in njegove povezanosti z morebitnimi družbami ali organizacijami, kot tudi preteklimi funkcijami, bi lahko tudi v Sloveniji pripomogla k navzkrižnemu preverjanju vloge ter vpliva posameznega lobista na lobirance in posledično tudi na predpis.

4. Ureditev prenehanja mandata poslanca

Razumemo, da ureditev prenehanja mandata poslanca ni primarna materija predloga ZF, saj je vsebinsko zadeva v največji meri povezana z ZPos, vseeno pa želimo upoštevajoč dejstvo, da gre za vsebinsko povezano tematiko, opozoriti tudi na navedeno pomanjkljivost, ki ostaja nenaslovljena. Ob tem izpostavljamo, da je ureditev postopka za odvzem poslanskega mandata ena izmed zavez Glasu ljudstva, na katero so pristale koalicijske stranke.[30]

V 9. členu ZPos so navedeni razlogi za prenehanje mandata in kdaj poslancu preneha mandat, ZPos pa pri tem ne določa posebnega sodnega varstva zoper sklep Državnega zbora o prenehanju poslanskega mandata. Tega prav tako ne določna kakšen drug zakon. Ustavno sodišče je pri tem že leta 2015 v odločbi U-I-227/14-13, Up-790/14-37 z dne 4. 6. 2015 odločilo, da navedeno predstavlja protiustavno pravno praznino in da je ZPos v neskladju s četrtim odstavkom 15. člena v zvezi s prvim odstavkom 23. člena Ustave RS. Kot navaja Ustavno sodišče, mora biti namreč zoper posamični akt, s katerim se odloča o pravicah posameznika, v skladu s prvim odstavkom 23. člena Ustave RS zagotovljeno sodno varstvo, pri čemer je bistveni vidik učinkovitosti te pravice tudi zagotovitev ustreznih postopkovnih pravil, s katerimi se preprečuje, da bi med postopkom pred sodiščem prišlo do tega, da sodno varstvo ne bi več doseglo namena, ki ga ima.[31]

Ustavno sodišče je pri tem v relevantni odločbi zakonodajalcu dalo tudi več napotkov, kako zagotoviti ustrezno sodno varstvo glede (predčasnega) prenehanja poslanskega mandata. Izpostavilo je, da je pomembno upoštevati, da mora ureditev posebnega sodnega varstva, zagotovljenega poslancu, ki mu je prenehal mandat, upoštevati tudi interese in položaj osebe, ki bi v primeru prenehanja mandata poslanca nadomestila, zakon pa bi tako moral določiti, da je mogoče postopke za nadomestitev poslanca začeti šele, ko obstaja končna odločitev pristojnega sodišča v sporu o prenehanju mandata.[32] Ustavno sodišče je nadalje pojasnilo, da je treba spore o (predčasnem) prenehanju poslanskega mandata zaradi same narave zadeve reševati še posebej hitro, z namenom da se v čim večji meri omeji negotovost glede pravice do izvrševanja mandata, sodno varstvo v tovrstnih sporih pa bi bilo zato treba zaupati najvišjemu sodišču v državi ali celo Ustavnemu sodišču, saj bi se tako preprečilo daljše večstopenjsko odločanje. Ustavno sodišče je izpostavilo še, da mora zakon urediti kratke procesne roke in določiti možnost sprejetja začasnih ukrepov oziroma suspenzivni učinek sprožitve sodnega varstva.[33]

Zakonodajalcu je Ustavno sodišče naložilo, naj ugotovljeno neskladje ZPos z Ustavo RS odpravi v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Pri tem je pojasnilo, da ugotovljena neskladnost ZPos z Ustavo RS ne pomeni, da v okviru proste presoje zakonodajalec ne bi smel tega neskladja urediti v drugem zakonu.[34] Navedeno pomeni, da je mogoče, da bi relevantno vprašanje uredil ZF, četudi bi bilo morda bolj primerno, da ga uredi ZPos. Ta je bil sicer tudi v mandatu aktualne Vlade in Državnega zbora enkrat že spremenjen,[35] pri čemer do spremembe v zvezi z ureditvijo postopka prenehanja poslanskega mandata ni prišlo.

Pri navedeni problematiki ne gre le za neizpolnitev zaveze Glasu ljudstva, temveč tudi za nenaslovitev protiustavne pravne praznine in za neimplementacijo odločbe Ustavnega sodišča. Poudarjamo, da je zato ključno, da se vprašanje ureditve prenehanja poslanskega mandata čim prej uredi skladno z odločbo Ustavnega sodišča. Ob tem izpostavljamo, da je spoštovanje odločb Ustavnega sodišča eden izmed ciljev in prioritet, navedenih v Programu koalicije, pri čemer je v njem dokumentu med drugim navedeno, da morajo biti odločbe Ustavnega sodišča uresničene v najkrajšem možnem roku.[36]

Opombe:

[1] Pravna mreža za varstvo demokracije, Država naj zahteva vračilo nadomestil za neizrabljen letni dopust, ki so jih prejeli ministri v sestavi prejšnje Vlade RS, 2022 (dostop: https://pravna-mreza.si/drzava-naj-zahteva-vracilo-nadomestil-za-neizrabljen-letni-dopust-ki-so-jih-prejeli-ministri-v-sestavi-prejsnje-vlade-rs/).

[2] Glas ljudstva, Vzpostaviti je treba pogoj nekaznovanosti za političarke in politike ter nosilke in nosilce javnih funkcij (dostop: https://glas-ljudstva.si/zahteve/106/).

[3] Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a.

[4] Zagorc, Saša: Poslanski mandat in nezdružljivost poslanske funkcije, 2009, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor, str. 144.

[5] Venice Commission Council of Europe Strasbourg, Code of Good Practice in Electoral Matters, 2002 (dostop: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf).

[6] Venice Commission Council of Europe Strasbourg: Code of Good Practice in Electoral Matters, 2002, str. 20 in Sovdat, Jadranka: Volilni spor, 2013, GV založba, Ljubljana, str. 41.

[7] Kazenski zakonik, Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 54/15, 6/16 – popr., 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21, 186/21, 105/22 – ZZNŠPP, 16/23 in 107/24 – odl. US.

[8] Zagorc, Saša: Poslanski mandat in nezdružljivost poslanske funkcije, 2009, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor, str. 267.

[9] Glej npr. Nerad, Sebastian: Poslanski mandat, poslanska imuniteta in omejitev pasivne volilne pravice, Pravna praksa, 23 (2004) 32, str. 8 - 9 in Zagorc Saša: Poslanski mandat in nezdružljivost poslanske funkcije, 2009, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor, str. 269.

[10] Zakon o poslancih, Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 39/11, 48/12, 17/22 in 95/24.

[11] Glej 7. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-227/14-13, Up-790/14-37 z dne 4. 6. 2015.

[12] Komentar Ustave Republike Slovenije, 2019, Kerševan, Erik: 15. člen, Ustavno dopustne omejitve in tipične kršitve pravice (dostop: https://e-kurs.si/komentar/ustavno-dopustne-omejitve-in-tipicne-krsitve-pravice-2019-01-11/).

[13] Glej 13. točko odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-346/02-13 z dne 10. 7. 2003.

[14] Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF, 11/14 – popr., 14/15 – ZUUJFO, 11/18 – ZSPDSLS-1, 30/18, 61/20 – ZIUZEOP-A, 80/20 – ZIUOOPE, 62/24 – odl. US in 102/24 – ZLV-K.

[15] Glej Zagorc, Saša: Poslanski mandat in nezdružljivost poslanske funkcije, 2009, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor, str. 144 - 145 in Nerad, Sebastian: Poslanski mandat, poslanska imuniteta in omejitev pasivne volilne pravice, Pravna praksa, 23 (2004) 32, str. 8 - 9.

[16] Na tem mestu izpostavljamo, da je predviden pogoj nekaznovanosti za imenovane funkcionarje oblikovan dokaj široko, saj oseba skladno s 6. členom predloga ZF ne more biti imenovana za funkcionarja, če je bila »pravnomočno obsojena na nepogojno kazen zapora«. Četudi v tem primeru ne gre za omejevanje pasivne volilne pravice, bi bilo treba skladno z načelom sorazmernosti pretehtati, ali je kriterij pravnomočne obsodbe na nepogojno kazen zapora postavljen na primerni točki ali pa bi omejitev morala veljati zgolj za naklepna in/ali hujša kazniva dejanja (npr. če je imenovani funkcionar s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora, daljšo od šest mesecev, kot to velja za prenehanje poslanskega mandata po 9. členu ZPos). V primeru tovrstne prilagoditve pogoja nekaznovanosti bi bilo z vidika konsistentnosti smiselno na enak način prilagoditi tudi pogoj za razrešitev funkcionarja zaradi pravnomočne obsodbe iz 7. člena predloga ZF.

[17] Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr., 95/14 – ZUPPJS15, 17/15, 23/17, 36/19 – ZDT-1C, 34/23 – odl. US in 76/23).

[18] Glej 2.a člen ZSS.

[19] Zakon o Slovenskem državnem holdingu, Uradni list RS, št. 25/14 in 140/22.

[20] 15. Vlada Republike Slovenije, Program za delo koalicije 2022 – 2026, str. 4 – 5 (dostop: https://www.gov.si/assets/vlada/Vlada_predstavitev_dokumenti/Koalicijski-dogovor-2022-2026-Programski-del-18.5.2022.pdf).

[21] Transparency International, Revolving Door (dostop: https://www.transparency.org/en/corruptionary/revolving-door).

[22] Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije, Uradni list RS, št. 69/11 – uradno prečiščeno besedilo, 158/20, 3/22 – ZDeb in 16/23 – ZZPri.

[23] Komisija za preprečevanje korupcije, »Obdobje ohlajanja«: iskanje ravnovesja med zaupanjem v javni sektor in pravico do nove zaposlitve, 2022 (dostop: https://arhiv.kpk-rs.si/blog/2022/11/09/obdobje-ohlajanja-iskanje-ravnovesja-med-zaupanjem-v-javni-sektor-in-pravico-do-nove-zaposlitve/).

[24] Komisija za preprečevanje korupcije, Analiza: Ocene korupcijskih tveganj v postopkih zaposlovanj v času menjav vlad Republike Slovenije, 2022 (dostop: https://www.kpk-rs.si/storage/uploads/6a89d3cb-5c36-44e6-99de-1d714fa0f191/Analiza_zaposlitev_v_casu_menjav_vlad_2022_KPK.pdf).

[25] Korupcijsko tveganje, ki je bilo v zvezi s tem zaznano, je to, da lahko funkcionarji med mandatom Vlade vplivajo na člane izbirnih komisij oziroma jim lahko dajejo navodila, kar lahko vodi v pristransko vodenje izbirnih postopkov ter zmanjšuje enakopravno dostopnost delovnih mest za druge zainteresirane kandidate (glej Komisija za preprečevanje korupcije, Analiza: Ocene korupcijskih tveganj v postopkih zaposlovanj v času menjav vlad Republike Slovenije, 2022, str. 18 (dostop: https://www.kpk-rs.si/storage/uploads/6a89d3cb-5c36-44e6-99de-1d714fa0f191/Analiza_zaposlitev_v_casu_menjav_vlad_2022_KPK.pdf)).

[26] Komisija za preprečevanje korupcije, Analiza: Ocene korupcijskih tveganj v postopkih zaposlovanj v času menjav vlad Republike Slovenije, 2022, str. 18 (dostop: https://www.kpk-rs.si/storage/uploads/6a89d3cb-5c36-44e6-99de-1d714fa0f191/Analiza_zaposlitev_v_casu_menjav_vlad_2022_KPK.pdf).

[27] Komisija za preprečevanje korupcije, Analiza: Ocene korupcijskih tveganj v postopkih zaposlovanj v času menjav vlad Republike Slovenije, 2022, str. 21 (dostop: https://www.kpk-rs.si/storage/uploads/6a89d3cb-5c36-44e6-99de-1d714fa0f191/Analiza_zaposlitev_v_casu_menjav_vlad_2022_KPK.pdf).

[28] Australian Government, Lobbying Code of Conduct and Register of Lobbyists, Factsheet 1 (avgust 2022).

[29] Australian Government, Information for lobbyists (dostop: https://www.ag.gov.au/integrity/australian-government-register-lobbyists/information-lobbyists).

[30] Glej Glas ljudstva, Urediti je treba postopek za odvzem poslanskega mandata (dostop: https://glas-ljudstva.si/zahteve/109/).

[31] Glej 8. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-227/14-13, Up-790/14-37 z dne 4. 6. 2015.

[32] Glej 13. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-227/14-13, Up-790/14-37 z dne 4. 6. 2015.

[33] Glej 14. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-227/14-13, Up-790/14-37 z dne 4. 6. 2015.

[34] Glej 15. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-227/14-13, Up-790/14-37 z dne 4. 6. 2015.

[35] Glej Zakon o dopolnitvi Zakona o poslancih (ZPos-G), Uradni list RS št. 95/24.

[36]15. Vlada Republike Slovenije, Program za delo koalicije 2022 – 2026, str. 5 (dostop: https://www.gov.si/assets/vlada/Vlada_predstavitev_dokumenti/Koalicijski-dogovor-2022-2026-Programski-del-18.5.2022.pdf).