Uvodno

Iz gradiva predloga zakona o spremembah ZJZ izhaja, da je bila opravljena evalvacija obstoječega Zakona o javnih zbiranjih (ZJZ) [1] z namenom preučiti nejasne oziroma zastarele določbe ter pripraviti spremembe, ki bi olajšale izvajanje zakona v praksi. Na podlagi te evalvacije je bil pripravljen tudi trenutni predlog sprememb zakona. Večina sprememb je pri tem usmerjena zgolj v izboljšanje zagotavljanja reda na javnih prireditvah, medtem ko so temeljni vidiki ustavno varovane pravice do mirnega zbiranja in izražanja mnenj komajda omenjeni.

Spomniti velja, da je bila pravica do mirnega zbiranja v času epidemije močno omejena, v drugem valu pa celo popolnoma prepovedana. Oblast je želela na vse možne načine diskreditirati protestnike, jih kaznovati ter utišati. Med drugim so predstavniki izvršilne veje oblasti protestnike neutemeljeno obtoževali širjenja virusa, čeprav za to ni bilo strokovnih dokazov. Tudi Vlada RS je 15. 2. 2021 na svojem uradnem Twitter profilu objavila izjavo predsednika vlade, skupaj z grafiko in logotipom Vlade RS, v kateri so bili protesti označeni kot eden izmed razlogov za presežno smrtnost v letu 2020.

Protestniki, ki so na javnem mestu izražali svoje mnenje, so se pogosto soočali s strahom pred kaznovanjem. Sprva so bili zaradi same udeležbe na protestih kaznovani z globo v višini 400 EUR. Čeprav je Ustavno sodišče pozneje odločilo, da za takšno kaznovanje ni bilo pravne podlage, so bili protestniki deležni drugih oblik sankcij in pritiskov. Pomembno vlogo so pri tem igrale tudi nedosledne in nejasne določbe ZJZ, ki so oblastem omogočale različne oblike pritiskov.

Ob upoštevanju znanih težav in izkušenj iz preteklosti je težko razumeti, zakaj pripravljen predlog zakona o spremembah ZJZ ne naslavlja ključnih pomanjkljivosti obstoječe zakonodaje. Namesto da bi okrepil varstvo ustavno zagotovljene pravice do mirnega zbiranja in javnega izražanja mnenj, predlog nadaljuje prakso, ki omogoča njeno omejevanje in zlorabe, hkrati pa predvideva zvišanje glob za domnevne kršitve.

Obstoječa ureditev ZJZ je v nekaterih pomembnih vidikih nedosledna in nejasna, pomen pravice do protesta za delovanje demokratične družbe pa zahteva celovito in sistemsko prenovo področja, ki bo vključevala vsaj obravnavo vprašanj in pomanjkljivosti, ki jih izpostavljamo v nadaljevanju.

Bistvene pomanjkljivosti obstoječe ureditve

Širok nabor zahtevanih podatkov organizatorja, vodje shoda in vodje rediteljev v prijavi in vlogi za izdajo dovoljenja

Glede na izkušnje iz časa epidemije, menimo, da bi bilo nujno treba spremeniti 14. člen ZJZ, ki v prvem odstavku predvideva relativno širok nabor osebnih podatkov o organizatorju, vodji shoda in vodji rediteljev, ki jih je potrebno navesti v prijavi oziroma vlogi za izdajo dovoljenja. Ta določba ima namreč izrazit odvračalni učinek. Zavedamo se, da je zaradi zagotavljanja varnosti shoda pomembno, da ima policija kontakt z organizatorji, vendar menimo, da je to tudi edini legitimen razlog za zbiranje teh podatkov. V okoliščinah, ko oblast uporablja zakonodajo za zatiranje protestov, se je takšno določilo izkazalo za nesorazmerno.

Kadar so protesti usmerjeni proti oblastem, organizatorji pogosto ne želijo biti javno prepoznavni, saj v tem primeru tvegajo, da bodo tarča povračilnih ukrepov in sankcij. Odvračalni učinek pri tem dodatno krepi tudi dejstvo, da so nekateri osebni podatki javno objavljeni. V zvezi s tem opozarjamo na mnenje Informacijskega pooblaščenca št. 07121-1/2023/1421 z dne 14. 11. 2023, v katerem je Informacijski pooblaščenec opozoril, da osebni podatek, ki razkriva politično mnenje, sodi med posebne vrste osebnih podatkov, za katere Splošna uredba o varstvu podatkov (GDPR) predvideva strožje pogoje obdelave. Tudi Sodišče EU je v sodbi C-184/20 zavzelo stališče, da je treba pojem posebnih kategorij osebnih podatkov razlagati široko.

Na tem mestu bi želeli opozoriti tudi na to, da predlog zakona o spremembah ZJZ še povečuje število podatkov, ki jih mora organizator podati v prijavi oziroma vlogi za izdajo dovoljenja. Predlog namreč v 7. členu uvaja spremembo 2. alineje prvega odstavka 14. člena ZJZ, skladno s katero bo treba v prijavi oziroma vlogi za izdajo dovoljenja navesti tudi traso shoda. Iz obrazložitve sicer izhaja, da naj bi šlo zgolj za spremembo redakcijske narave, saj organizatorji pogosto niso navedli trase shoda v prijavi oziroma vlogi za izdajo dovoljenja. Po naši oceni ne gre zgolj za redakcijsko spremembo, saj ZJZ obveznosti navadbe trase v 14. členu trenutno ne predvideva. V 2. alineji prvega odstavka 14. člena ZJZ je namreč določeno le, da mora navesti “kraj, čas in trajanje shoda oziroma prireditve, program shoda oziroma prireditve in predvideno število udeležencev, če je za prireditveni prostor določena zgornja meja zmogljivosti, pa tudi podatek o največji dovoljeni zmogljivosti prireditvenega prostora po predpisih, ki urejajo graditev objektov ter varstvo pred požarom.” Dodajanje “trase” kot informacije, ki jo je treba navesti v prijavi oziroma vlogi za izdajo dovoljenja, dodatno širi že tako (pre)širok nabor informacij, ki jih mora javiti organizator ter dodatno vnaprej omejuje, kako naj bi shod potekal, kar je velikokrat nemogoče predvideti, posledično pa nadalje omejuje pravico do protesta. Iz navedenega razloga predlagamo, da se predvidena sprememba črta iz predloga zakona o spremembah ZJZ.

Prevelika diskrecija policije pri razpustu neorganiziranega shoda

Policija ima preveliko diskrecijo pri razpustu neorganiziranega shoda. Skladno z drugim odstavkom 32. člena ZJZ lahko namreč shod razpusti, če pride na njem do ravnanj, zaradi katerih je shod potrebno razpustiti. Pri tem ni predvideno, da bi imeli posamezniki zoper razpustitev posebno pravno sredstvo oziroma da bi se od policije zahtevala izrecna utemeljitev razlogov za razpustitev shoda. Tovrstni primeri lahko predstavljajo resen poseg v pravico do protesta, zato je ključno, da se zagotovijo ustrezne kavtele.

Nejasna ureditev izvrševanja pravice do protesta na zasebni (in javni) lastnini

Skladno s trenutno ureditvijo mora organizator prijavi shoda priložiti soglasje lastnika oz. upravljavca zemljišča, na katerem se organizira shod (drugi odstavek 14. člena ZJZ), razen “če se organizira shod na javni površini, ki ima značaj grajenega javnega dobra in je namenjena zbiranju ljudi in njeni prosti uporabi, izvedba shoda pa ni v nasprotju z njenim namenom” (tretji odstavek 14. člena ZJZ). Grajeno javno dobro je opredeljeno v Zakonu o urejanju prostora (ZUreP-3) [2] kot "zemljišče, objekt ali njegov del, namenjen taki splošni rabi, kot jo glede na namen njegove uporabe določa zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis; grajeno javno dobro je državnega in lokalnega pomena ter je lahko v lasti države, občine ali v zasebni lasti" (14. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-3). Za pridobitev statusa grajenega javnega dobra je potrebna upravna ugotovitvena odločba (260. člen ZUreP-3), na podlagi katere se v zemljiški knjigi na določeni nepremičnini zaznamuje status grajenega javnega dobra (deveti odstavek 260. člena ZUreP-3 in 111. člen ZZk1-1). Vsaka javna površina ni nujno grajeno javno dobro, saj tudi javna površina status grajenega javnega dobra pridobi z ugotovitveno odločbo (glej peti odstavek 259. člena ZUreP-3 v povezavi s prvim odstavkom 260. člena ZUreP-3).

Da bi bilo mogoče protest organizirati brez dovoljenja lastnika, je ob izpolnjevanju vseh pogojev, ki jih za opredelitev grajenega javnega dobra zahteva ZUreP-3, treba izpolniti še dodatne zahteve po ZJZ, in sicer da je površina namenjena zbiranju ljudi in njeni prosti uporabi, izvedba shoda pa ni v nasprotju z njenim namenom. Po podatkih zemljiške knjige grajeno javno dobro ni zaznamovano niti na Trgu Republike v Ljubljani, ki je ena najpomembnejših javnih površin za izvrševanje pravice do mirnega zbiranja.

Tako ozka opredelitev površin, na katerih je dopustno izvesti shod brez soglasja lastnika oz. upravljalca zemljišča, bistveno in brez utemeljenega razloga posega v pravico do mirnega zbiranja, zato je določbo potrebno pretehtati z vidika upravičenih interesov lastnikov na eni strani in protestnikov na drugi.

Preširok nabor sankcij za organizatorje in vodje shoda

Iz obrazložitve predloga zakona o spremembah ZJZ izhaja, da zakon v 39. členu po novem naj ne bi več določal prekrška za organizatorja shoda, ki ne bo prijavil shoda v roku iz prvega odstavka 11. člena ali prijave shoda ne bo podal v skladu z določbo 14. člena zakona. [3] Tovrstna sprememba bi zagotovo bila korak v smeri večjega uresničevanja pravice do protesta, toda iz samega besedila 16. člena predloga zakona o spremembah ZJZ, v katerem so navedene spremenjene kazenske določbe (med drugim tudi spremenjen 39. člen ZJZ) to ne izhaja. Besedilo 39. člena v predlogu zakona o spremembah ZJZ namreč v 1. točki navedeno ravnanje organizatorja še vedno opredeljuje kot prekršek, zato Ministrstvo pozivamo, da naveden prekšek v členu tudi dejansko odpravi.

Izpostavljamo, da so zoper vodjo in organizatorja predvidene tudi nektare druge sankcije, katerih sorazmernost je z vidika potencialno negativnega vpliva na uresničevanje pravice do protesta vprašljiva. Tako na primeru skladno s šesto točko 38. člena ZJZ odgovarja za prekršek vodja, “ki izvede shod oziroma prireditev v nasprotju z napovedanim programom shoda oziroma prireditve, ali ne poskrbi, da se izvajajo vsi ukrepi, navedeni v prijavi ali izdanem dovoljenju oziroma ukrepi, ki jih predlaga policija (drugi in tretji odstavek 22. člena).” Iz tega razloga bi bilo smiselno preučiti nabor sankcij zoper organizatorje in vodje shoda in razmisliti, katere sankcije so potrebne in smiselne, katere pa imajo odvračalni učinek in predstavljajo prekomeren poseg v pravico do protesta.

Odgovornost organizatorja shoda glede zagotavljanja varnosti in reda

1.člen ZJZ, ki določa splošne obveznosti organizatorja, od tega zahteva previsok standard odgovornosti za zagotavljanje reda in varnosti na shodu. Iz prvega odstavka navedenega člena namreč izhaja, da mora organizator “shod oziroma prireditev organizirati tako, da bo poskrbljeno za red, da ne bosta ogrožena življenje in zdravje udeležencev ali drugih oseb oziroma premoženje, da ne bo ogrožen javni promet in da ne bo nedopustno obremenjeno okolje.”

Četudi je tovrstna zahteva morda smiselna za prireditve, je z vidika shodov problematična, saj na organizatorja shoda v preveliki meri prelaga obveznosti pristojnih državnih organov in na ta način omejuje pravico do protesta. Naloge vzdrževanja javnega reda in varnosti so namreč primarno v pristojnosti državnih organov, ti pa so torej tisti, ki imajo obveznost, da aktivno varujejo in omogočajo izvrševanje pravice do protesta. [4]

Zahteva starosti 18 let za vodjo shoda

Skladno z drugim odstavkom 10. člena ZJZ je lahko vodja shoda oziroma prireditve (oseba, ki vodi shod oziroma prireditev - 8. točka prvega odstavka 4. člena ZJZ) oseba, ki je stara najmanj 18 let in ima ustrezne psihofizične sposobnosti za opravljanje nalog vodje. Z vidika uresničevanja pravice otrok do protesta bi bilo smiselno razmisliti o prilagoditvi te starostne meje, ob upoštevanju ustreznih varoval in odgovornosti, ki jih vloga vodje prinaša.

Prekomerne zahteve v primeru shoda na javni cesti

Iz prvega odstavka 13. člena izhaja, da je za shod ali prireditev na javni cesti, če predstavljata izredno uporabo ceste, potrebno dovoljenje. Kdaj gre za izredno uporabo ceste, določa peti odstavek 4. člena ZJZ, ki določa, da predstavljata shod oziroma prireditev izredno uporabo ceste, “če je promet na njej oviran zaradi neobičajno velikega števila udeležencev cestnega prometa, ali takšne uporabe javne ceste, da na njej udeleženci zavzemajo več prostora, kot je običajno, ali zaradi njihovega ravnanja v cestnem prometu, ki ni v skladu s cestnoprometnimi predpisi.” V praksi to pomeni, da je za izvedbo shoda na javni cesti organizator dolžan izdelati oziroma pridobiti elaborat zapore ceste, kar je povezano z znatnimi stroški, uresničevanje pravice do protesta na javnih cestah pa je tako trenutno odvisno od materialnega položaja posameznikov.

Pomanjkljivosti v drugih zakonih in nekonsistentna uporaba pojmov (javni) shod in (javna) prireditev

Materija javnih shodov ni urejena zgolj v ZJZ, ampak tudi v drugih zakonih, npr. v Obligacijskem zakoniku (OZ), [5] v Zakonu o cestah (ZCes-2) [6] in v Zakonu o pravilih cestnega prometa (ZPrCP). [7] Pomanjkljivosti z vidika učinkovitega uresničevanja pravice do protesta tako vsebujejo tudi drugi zakoni, ki so posredno oziroma neposredno povezani z javnimi zbiranji. Med drugim je problematična npr. ureditev odgovornosti organizatorja po 157. členu OZ, ki določa odškodninsko odgovornost organizatorja shoda za škodo, nastalo s smrtjo ali telesno poškodbo, ki nastane zaradi izrednih okoliščin. Različni predpisi nadalje ne uporabljajo poenoteno pojmov (javni) shod in (javna) prireditev. Tako se npr. omenjeni 157. člen OZ glasi “Odgovornost organizatorja prireditve”, vsebina določbe pa se nanaša na “organizatorja shoda večjega števila ljudi”.

Upoštevajoč povedano smo pristojno ministrstvo pozvali, da se loti celovitejše prenove ZJZ, ob kateri bi bilo potrebno nasloviti tudi pomanjkljivosti v drugih predpisih, katerih določbe so povezane z javnimi zbiranji in zagotavljanjem pravice do protesta.

Opombe

[1] Zakon o javnih zbiranjih, Uradni list RS, št. 64/11 – uradno prečiščeno besedilo.

[2] Zakon o urejanju prostora, Uradni list RS, št. 199/21, 18/23 – ZDU-1O, 78/23 – ZUNPEOVE, 95/23 – ZIUOPZP, 23/24, 109/24 in 25/25 – odl. US.

[3] Glej obrazložitev k 16. členu (str. 34) predloga zakona o spremembah ZJZ.

[4] Glej tudi poročilo Amnesty International: Under protected and over restricted - the state of the right to protest in 21 European countries, 2024, str. 25 (dostopno na: https://www.amnesty.org/en/documents/eur01/8199/2024/en/).

[5] Obligacijski zakonik, Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo, 64/16 – odl. US in 20/18 – OROZ631.

[6] Zakon o cestah, Uradni list RS, št. 132/22, 140/22 – ZSDH-1A, 29/23 in 78/23 – ZUNPEOVE.

[7] Zakon o pravilih cestnega prometa, Uradni list RS, št. 156/21 – uradno prečiščeno besedilo in 161/21 – popr.