Turizem v stanovanjih – nova pravila, stare težave

Uvodno

Temeljni deklarirani namen pripravljalcev nove ureditve kratkotrajnega oddajanja stanovanj je dostopnost stanovanj, mirna raba stanovanja s strani drugih etažnih lastnikov pa tudi zagotavljanje lojalne konkurence v turistični dejavnosti. Podrobnejša analiza pripravljenih zakonskih rešitev žal kaže, da nova ureditev rabe stanovanj za turistični namen ne omejuje, ampak v zakonodajo vnaša več kaosa, kratkotrajni najem olajšuje in delno legalizira že obstoječe prakse. Pri tem ne gre spregledati dejstva, da se ta prvovrstna stanovanjska problematika ureja na Ministrstvu za gospodarstvo, turizem in šport, čeprav je ta vlada za reševanje stanovanjske problematike ustanovila posebno ministrstvo – Ministrstvo za solidarno prihodnost. Politično motivirani umestitvi reševanja stanovanjske problematike v Zakon o gostinstvu je sledilo še pomanjkljivo oziroma zmotno stališče Zakonodajnopravne službe Državnega zbora (ZPS), ki je področje urejanja oddajanja stanovanj v kratkotrajni najem opredelila zgolj kot urejanje gostinske dejavnosti in ne kot urejanje stanovanjske problematike, s tem pa je državi odprla vrata za rahljanje ukrepov in prenos pristojnosti na občine. Poslanci bodo po vetu Državnega sveta o predlogu zakona ponovno odločali predvidoma septembra.

Problematika neustrezne regulacije kratkotrajnega oddajanja stanovanj

Ob nekaterih pozitivnih vidikih, kot je večja transparentnost oddajanja stanovanj v kratkotrajni najem, predlagana zakonodaja na številnih pomembnih točkah ni dovolj stroga in v sistem, ki je bil doslej vsaj na formalni ravni kolikor toliko konsistenten, prinaša kaos. Problem veljavne ureditve namreč ni le v zakonodaji, ampak v njenem neizvajanju ali zmotno razumevanje in razlaga njene vsebine: stanovanjska in gradbena inšpekcija sta podhranjeni v zadnjih letih pa je nastalo tudi veliko zapletenih interpretacij zakonodaje in pravnih mnenj, ki izražajo nenaklonjenost zakonski regulaciji kratkotrajnega oddajanja stanovanj.

Kratkotrajno oddajanje stanovanj turistom je potrebno ustrezno regulirati, saj posega v tri pomembne funkcije stanovanj: prvič, v možnost vsakega človeka, da si pridobi primerno stanovanje, drugič, v pravico solastnikov do mirne rabe svojih stanovanj, in tretjič, v pravico do bivanja v varnih stavbah, ki so umeščene v okolje s primerno družbeno infrastrukturo, kot so šole, trgovine, parki itd. Medtem ko se dostopnost primernih stanovanj povečuje s časovnimi ali drugimi omejitvami kratkotrajnega oddajanja, se mirna raba sostanovalcev zagotavlja z zahtevo, da nosilci kratkotrajnega oddajanja od sostanovalcev v večstanovanjski hiši pridobijo soglasje za izvajanje podrejene dejavnosti, varno bivanje in primerno okolje za bivanje pa se zagotavljata z gradbenimi in prostorskimi predpisi. Zadnji vidik v razpravah, ki ga predstavljamo v nadaljevanju, je najbolj zapostavljen, hkrati pa je najbolj kompleksen in brezkompromisen.

Pravica do primerne infrastrukture in varnega stanovanja

Prekomerna raba stanovanj za kratkotrajen najem ruši temeljni namen prostorskega načrtovanja, ki je v doseganju trajnostnega prostorskega razvoja s celovito obravnavo, usklajevanjem in upravljanjem njegovih družbenih, okoljskih ter ekonomskih vidikov, hkrati pa je problematična z vidika gradbene zakonodaje, ki ščiti javni interes pri graditvi objektov (npr. varnost objektov, varstvo okolja, ohranjanje narave, varstvo voda, varstvo kulturne dediščine, spodbujanje trajnostne gradnje in skladnost umeščanja objektov v prostor).

Temeljni zakon, ki pri nas ureja prostorsko načrtovanje, je Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3),[1] ki med drugim opredeljuje tudi načrtovanje družbene infrastrukture, saj različni tipi rabe potrebujejo različno družbeno infrastrukturo. Tako na primer prebivalci potrebujejo drugačno infrastrukturo kot turisti, zato je eno temeljnih orodij regulacije v prostoru določitev podrobnejše namenske rabe, s katero so območja stanovanj ločena od turističnih območij. Ločenost in razlikovanje turističnih območij in nastanitvenih kapacitet od stanovanjskih je eden izmed ciljev usklajenega prostorskega razvoja, ki se vrši v javnem interesu. Rezultat dopuščanja prekomerne navzkrižne dejanske rabe oz. neskladne rabe objekta je lahko stanje, ko specifična družbena infrastruktura ni več na voljo prebivalcem, za katere je bila prvotno načrtovana. Obenem pa so osebe, ki izvršujejo zgolj kratkotrajno turistično rabo, množično in prekomerno nastanjene v infrastrukturi, ki prvotno ni bila načrtovana zanje.

Neskladna raba objekta ali dela objekta v nasprotju z uporabnim dovoljenjem predstavlja tudi kršitev gradbene zakonodaje, ki je urejena v Gradbenem zakonu (GZ-1).[2] V primeru neskladne uporabe objekta pristojni inšpektor namreč odredi prepoved uporabe objekta do izdaje uporabnega dovoljenja oziroma novega dokončnega oziroma pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Navzkrižna raba stavb, ki so v postopku projektiranja in dovoljevanja klasificirane kot enostanovanjske stavbe (CC-SI 111) ali kot večstanovanjske stavbe (CC-SI 112) in so po tej klasifikaciji tudi pridobile uporabno dovoljenje, dejansko pa se uporabljajo za kratkotrajne nastanitve (CC-SI 121), predstavlja neskladno rabo stavbe in je kot tako s slovensko gradbeno zakonodajo prepovedana. Podobno kot je v hiši na Krasu gradbeni inšpektor prepovedal bivanje osebam s težavami v duševnem zdravju, ker je stavba klasificirana kot "enostanovanjska stavba", dejansko pa se uporablja kot "stanovanjska stavba za posebne družbene skupine", bi moral inšpektor prepovedati uporabo "enostanovanjske stavbe" ali "večstanovanjske stavbe", ki se dejansko uporablja kot "gostinska stavba" (torej kot turistični namestitveni objekti). Neskladna dejanska raba s klasificirano ima lahko hude posledice zlasti na požarno, pa tudi na potresno varnost.

Kratkotrajno oddajanje (celega) stanovanja za turistične namene je torej upoštevaje našo gradbeno in prostorsko zakonodajo ni zakonito, dokler si s spremembo namembnosti lastnik ne uredi obeh klasifikacij. Možno je sicer, da ima objekt več klasifikacij, kar v primeru kombinacije stanovanja v bloku in gostinskega nastanitvenega objekta pomeni, da je klasificiran hkrati kot stanovanjski in nastanitveni objekt, a v tem primeru morajo pri projektiranju biti upoštevane vse stanovanjske, prostorske in gradbene zahteve za obe klasifikaciji. Ker je predpogoj za »uporabo stanovanja v druge namene« po drugem odstavku 29. člena Stanovanjskega zakona soglasje vseh etažnih lastnikov, v večstanovanjski stavbi prekvalifikacija stanovanja v dvojno rabo ni mogoča brez strinjanja vseh etažnih lastnikov. Ne predstavlja pa to soglasje avtomatizma za spremembo namembnosti, ampak nujni pogoj za začetek postopka spremembe namembnosti.

Pravica do mirnega bivanja sostanovalcev v blokih

Od uporabe stanovanja v druge namene, torej dokvalifikacije z dodatno rabo, kjer gre za dve enakovredni rabi, je treba ločiti primere, ko stanovanjska zakonodaja omogoča nestanovanjsko rabo kot podrejeno rabo stanovanjski. Stanovanjski zakon (SZ-1)[3] namreč vsebuje možnost, da lastnik stanovanje uporablja “tudi za opravljanje dejavnosti v delu stanovanja”, če to ne moti drugih stanovalcev pri mirni rabi stanovanj in ne povzroča čezmerne obremenitve skupnih delov večstanovanjske stavbe, lastni pa pridobi soglasja solastnikov, ki imajo več kot tri četrtine solastniških deležev, vključujoč soglasja neposrednih sosedov (prvi in tretji odstavek 14. člena SZ-1). V tem primeru zakon izrecno določa, da ne gre za spremembo namembnosti stanovanja po gradbenih predpisih. Z vidika rabe stanovanja gre v tem primeru še vedno za pretežno rabo v stanovanjske namene, opravljanje dejavnosti pa je zgolj komplementarno in bivanjski rabi podrejeno. Izjema je tako predvidena zgolj za primere, ko se v stanovanju še vedno biva, le del stanovanja pa je namenjen mirni dejavnosti brez čezmerne obremenitve skupnih delov. Gre za primere, ko ljudje opravljajo mirno dejavnost brez strank, npr. računovodstvo, prevajanje ali programiranje.

Predlagana ureditev zaščito mirne rabe stanovanj drugih stanovalcev zelo rahlja. Trenutno veljavna zakonodaja sicer že od devetdesetih let dalje pozna dejavnost sobodajalstva, ki je bila uvedena za uporabo dela stanovanja za turistični namen v času sezone. V izvornem Zakonu o gostinstvu iz leta 1995 je bilo sobodajalstvo omejeno na fizične osebe, že leta 1999 pa je novela zakona omogočila, da so lahko v kratkotrajni najem v primeru trajnejšega oz. obširnejšega oddajanja stanovanja začele oddajati tudi pravne osebe oz. samostojni podjetniki. Kljub tridesetletni zakonski eroziji zaščite stanovanj pa se upoštevajoč povedano trenutno sobodajalstvo še vedno lahko opravlja zgolj pod pogoji, ki jih za "opravljanje dejavnosti v delu stanovanja" predvideva 14. člen SZ-1, saj drugi odstavek 5. člena Zakona o gostinstvu (ZGos)[4] določa: "Gostinska dejavnost, ki jo opravljajo sobodajalci (…), se lahko opravlja v stanovanjskih prostorih (…), če so za to izpolnjeni pogoji, določeni s tem zakonom in drugimi predpisi." Iz navedene določbe tako izhaja, da je gostinsko dejavnosti, ki jo opravljajo sobodajalci, četudi je ZGos z vidika urejanja dejavnosti sobodajalstva v stanovanjskih prostorih specialnejši zakon, v stanovanjih še vedno mogoče opravljati le upoštevajoč omejitve, ki jih za opravljanje dejavnosti določa SZ-1. To pomeni, da se sobodajalstvo lahko opravlja le pod zgoraj omenjenimi štirimi pogoji iz SZ-1: (1) če gre za opravljanje dejavnosti v delu stanovanja, (2) če ta dejavnost ne moti stanovalcev pri mirni rabi stanovanj, (3) če ta dejavnost ne povzroča čezmerne obremenitve skupnih delov večstanovanjske stavbe in (4) če etažni lastnik za opravljanje dejavnosti pridobi soglasje solastnikov, ki imajo več kakor 3/4 solastniških deležev, vključujoč soglasja etažnih lastnikov vseh posameznih delov, katerih zidovi ali stropi mejijo z njegovo stanovanjsko enoto. Sobodajalstvo je brez izpolnjevanja zgoraj navedenih štirih pogojev mogoče opravljati le v enostanovanjski hiši. Z novo ureditvijo od štirih pogojev ostaja zgolj 3/4 soglasje (ki bi sicer veljalo 3 leta), s čimer se kratkotrajni najem bistveno olajšuje oziroma takšna ureditev legalizira obstoječe stanje, v katerem obstoječo zakonodajo mnogi tolmačijo na zmoten način, po katerem izpolnjevanje pogojev iz 14. člena SZ-1 v primeru gostinske dejavnosti sobodajalstva ni potrebno.

Nenavadno oz. nerazumno je, da bo po novem mogoče turistično oddajanje opravljati v celem stanovanju, medtem ko bo stanovanjska zakonodaja še vedno onemogočala, da bi se stanovanje v celoti uporabljalo recimo za opravljanje računovodskih ali prevajalskih storitev, čeprav je takšna raba stanovanja bistveno mirnejša od turistične. Če bo, tako kot je bilo to do zdaj, prizadevanje za mirno rabo ostalo problem sostanovalcev, zlasti tistim sostanovalcem, ki živijo v blokih z veliko stanovanji v kratkoročnem najemu, nova zakonodaja takorekoč dodatno zmanjšuje že tako pomanjkljivo zaščito do mirne rabe stanovanja. Med temi lastniki stanovanj je mogoče iskati tudi bodoče pobudnike presoje ustavnosti zaradi prekomernega posega v zasebno lastnino, ki ga nova ureditev omogoča s tem, ko ignorira pravice lastnikov stanovanj, ki želijo bivati v stanovanjskem bloku in ne v turističnem objektu.

Doslej je zakonodaja razmerje med prostorskimi in gradbenimi zahtevami na eni strani in stanovanjskimi predpisi na drugi reševala na način, da je bila gradbena in prostorska zakonodaja upoštevana s tem, da je bila v stanovanjskih dopustna samo podrejena raba, saj je dejavnost v stanovanju mogoče opravljati le podrejeno, lahko bi rekli, v okviru posameznikovega bivanjskega oz. življenjskega sloga. Torej, posameznik ima lahko v stanovanju fitnes naprave za svojo rabo, ne more pa celotnega stanovanja spremeniti v fitnes studio.

Pravica do primernega stanovanja

Četudi kratkotrajno oddajanje stanovanj ni edini razlog vedno večje nedostopnosti stanovanj, k temu znatno prispeva. Zmanjšuje namreč fond stanovanj, ki so na voljo za bivanje ter spodbuja trend rabe in nakupovanja stanovanj kot investicije, kar prispeva k dvigu cen stanovanj in tržnih najemnin. Večjo dostopnost stanovanj naj bi nova zakonodaja dosegla z ureditvijo časovne omejitve, pri čemer se zelo kompleksno prepleta pristojnosti države in občin, zato je vprašljivo, ali bo ureditev v praksi uresničila zastavljene cilje. To še toliko bolj velja ob odsotnosti drugih ukrepov, ki bi prispevali k večji dostopnosti stanovanj in sistemski ter celoviti naslovitvi problema. Nova časovna omejitev je predvidena na dveh nivojih, najprej vlada z uredbo določi seznam občin z visokim tveganjem negativnih vplivov kratkotrajnega najema, nato pa lahko občine določijo svoje časovne omejitve. Zakonsko določena omejitev kratkotrajnega najema na 60 dni bo tako veljala zgolj za občine s seznama, še te pa bodo lahko omejitev s splošnim aktom razrahljale in jo razširile do 270 dni v letu. Tako visoka zgornja meja časovnega razpona se ne zdi smiselna tako z vidika funkcije stanovanja, ki je namenjeno trajnemu bivanju, kot tudi z vidika tega, da lahko visokotvegana občina sama določi omejitev, ki omogoča oddajanje v kratkotrajni najem skoraj celo leto. Pri tem so kazalniki, ki naj bi jih upoštevala vlada (visoka nedostopnost stanovanj in velik obseg oddajanja stanovanja v kratkotrajni najem v občini), zastavljeni zelo široko oziroma odprto. Ob taki ureditvi je vprašanje, v kolikšnem številu občin bo do omejitev sploh prišlo in kakšen bo dejanski učinek tega ukrepa, prav tako pa je lahko to, zlasti ob tako širokem časovnem razponu, ki bo na voljo občinam, problematično z vidika predvidljivosti.

Sklepno

Če je bila doslej zakonska ureditev stanovanjske, sobodajalske, gradbene in prostorske zakonodaje kolikor toliko skladna, četudi bi lahko bila bolj jasna, njen problem pa je bil zlasti popolna pasivnost podhranjenih inšpekcijskih služb na stanovanjskem in gradbenem področju, pa z novo zakonodajo dobivamo nekonsistentno ureditev, ki z gostinskim zakonom olajšuje opravljanje turistične dejavnosti v stanovanjih, kar je neusklajeno z drugimi, to je gradbenimi in prostorskimi predpisi. Prav tako je časovna omejitev, ki naj bi predstavljala največji doprinos nove regulacije kratkotrajnega oddajanja stanovanj, razrahljana in pomanjkljiva, zato domnevnega učinka, ki naj bi ga imela, najverjetneje ne bo dosegla.

Opombe

[1] Zakon o urejanju prostora, Uradni list RS, št. 199/21, 18/23 – ZDU-1O, 78/23 – ZUNPEOVE, 95/23 – ZIUOPZP, 23/24, 109/24 in 25/25 – odl. US.

[2] Gradbeni zakon, Uradni list RS, št. 199/21, 105/22 – ZZNŠPP, 133/23, 85/24 – ZAID-A in 47/25 – odl. US.

[3] Stanovanjski zakon, Uradni list RS, št. 69/03, 18/04 – ZVKSES, 47/06 – ZEN, 45/08 – ZVEtL, 57/08, 62/10 – ZUPJS, 56/11 – odl. US, 87/11, 40/12 – ZUJF, 14/17 – odl. US, 27/17, 59/19, 189/20 – ZFRO, 90/21, 18/23 – ZDU-1O, 77/23 – odl. US in 61/24.

[4] Zakon o gostinstvu, Uradni list RS, št. 93/07 – uradno prečiščeno besedilo, 26/14 – ZKme-1B in 52/16.

Aktivnosti sofinancira Ministrstvo za javno upravo v okviru javnega razpisa za razvoj in profesionalizacijo NVO in prostovoljstva 2024.

Izražena mnenja ne predstavljajo uradnega stališča MJU.