Prepoved ugovora vesti farmacevtov na ustavnopravni preizkušnji

Uvodno

Z novelo ZLD-1D[1] je bil leta 2024 v Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju: ZLD-1)[2] dodan novi 21.a člen, ki določa, da farmacevtski strokovni delavci, ki pri izvajalcih lekarniške dejavnosti izdajajo zdravila in izdelke za podporo zdravljenja ter ohranitev zdravja, ne morejo uveljavljati ugovora vesti. Do novele ZLD-1 ni izrecno urejal ugovora vesti farmacevtskih strokovnih delavcev.

Sindikat farmacevtov Slovenije (SIFARM) je pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustavno sodišče) v zadevi U-I-69/25 vložil oceno za oceno ustavnosti 21.a člena ZLD-1, pri čemer je zatrjeval, da takšna ureditev predstavlja kršitev pravice do ugovora vesti iz 46. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[3] in kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

Sprejem novele ZLD-1D in nova ureditev ugovora vesti za farmacevte

Zakonodajalec je v postopku sprejemanja novele ZLD-1D najprej nameraval specialno urediti ugovor vesti za farmacevtske strokovne delavce tako, da bi ureditev določala, da lahko magister farmacije odkloni izdajo zdravila na recept, če sodi, da ni v skladu z njegovo vestjo in če pri tem ni neposredno ogroženo pacientovo življenje oziroma zdravje. Pri tem bi moral delodajalcu predhodno podati izjavo o uveljavljanju pravice do ugovora vesti, v primeru uveljavljanja ugovora vesti pa pacienta pravočasno obvestiti in ga napotiti k drugemu magistru farmacije oziroma v drugo lekarno.[4]

Tekom javne razprave in usklajevanj v Državnem zboru je bil predlog takšne ureditve deležen več kritik ter ustavnopravnih pomislekov, zlasti z vidika problematike zagotavljanja ustreznega varstva pravic, s katerimi lahko pride uveljavljanje ugovora vesti na tem področju v konflikt. Tudi na Pravni mreži smo problematizirali predlog ureditve zaradi nerazumnega odstopa od sistemske ureditve ugovora vesti zdravstvenih delavcev v 56. členu Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej).[5] Prav tako smo opozorili, da nedopustno posega tudi v človekove pravice posameznic in posameznikov do zdravstvenega varstva iz 51. člena in svobodnega odločanja o rojstvih otrok iz 55. člena, v določenih primerih pa tudi osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave.[6]

Zakonodajalec je na koncu ugovor vesti v noveli ZLD-1 uredil tako, da je v celoti onemogočil možnost uveljavljanja ugovora vesti za farmacevtske strokovne delavce, ki pri izvajalcih lekarniške dejavnosti izdajajo zdravila in izdelke za podporo zdravljenja ter ohranitev zdravja. Takšna odločitev zakonodajalca, ki na zakonski ravni izključuje oziroma onemogoča možnost uveljavljanje ugovora vesti za to skupino posameznikov, odpira več ustavnopravnih pomislekov, ki jih je v zahtevi za oceno ustavnosti 21.a člena ZLD-1 izpostavil tudi SIFARM. O nekaterih dilemah sprejete ureditve smo razpravljali tudi na okrogli mizi o ureditvi ugovora vesti, ki smo jo na Pravni mreži organizirali v marcu 2025.

Ustavni in zakonski okvir pravice do ugovora vesti

Ustava v 46. členu določa, da je ugovor vesti dopusten v primerih, ki jih določi zakon, če se s tem ne omejujejo pravice in svoboščine drugih. Določba predstavlja v razmerju do svobode vesti, ki jo ureja 41. člen Ustave specialno določbo, nanaša pa se na situacije, ko v konflikt stopita posameznikova vest (njegove filozofske, religiozne in humanitarne opredelitve) ter obveznosti, ki mu jih nalaga pravo.[7] Zakonodajalec je pri tem že zaradi same umeščenosti določbe o ugovoru vesti v poglavje človekovih pravic in temeljnih svoboščin dolžan predvideti primere, v katerih je ugovor vesti dopusten, prav tako pa mora opredeliti tudi pogoje in postopek za njegovo uveljavljanje.[8] Izrecno je sicer že na ustavni ravni urejen ugovor vesti na področju sodelovanja pri obrambi države, saj drugi odstavek 123. člena Ustave določa, da je treba državljanom, ki zaradi svojih religioznih, filozofskih ali humanitarnih nazorov niso pripravljeni sodelovati pri opravljanju vojaških obveznosti, omogočiti, da sodelujejo pri obrambi države na drug način.

Zaradi narave ugovora vesti obstaja izrazita možnost konflikta te pravice z drugimi ustavnimi pravicami, kar odraža tudi dejstvo, da je ustavodajalec možnost konflikta izrecno naslovil že v 46. členu Ustave, ki ureja pravico do ugovora vesti, čeprav to izhaja že iz splošne določbe 15. člena Ustave, ki v tretjem odstavku določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta Ustava.

Na področju zdravstva se ugovor vesti najbolj pogosto uveljavlja pri splavu, odvzemu organov mrtvim dajalcem, genetskem in prenatalnem svetovanju, pri predpisovanju kontracepcijskih tabletk, pri oploditvi z biomedicinsko pomočjo, pri zdravljenju oseb, ki imajo AIDS, in pri estetskih operacijah, ki niso povezane s poškodbami ali boleznimi.[9] Ena izmed temeljnih ustavnih pravic, s katerimi lahko pride pravica do ugovora vesti v konflikt, je tako pravica do svobodnega odločanja o rojstvu otrok, ki jo kot samostojno pravico opredeljuje 55. člen Ustave. Gre za pravico posameznice, da se svobodno odloči, ali bo imela otroke, kdaj jih bo imela in koliko, država pa je pri tem dolžna posameznici zagotoviti pogoje, pod katerimi se bo lahko svobodno odločila, da ustvari družino.[10] Uveljavljanje pravice do ugovora vesti lahko na področju zdravstva pride tudi v kolizijo z ustavno zagotovljeno pravico do zdravstvenega varstva, ki jo ureja 51. člen Ustave. Temeljna obveznost države, ki izhaja iz navedene pravice, je namreč tudi zagotovitev razpoložljivosti zdravstvenih dobrin, storitev ter zdravstvenih ustanov in njihove dostopnosti v smislu časovnega, informacijskega, ekonomskega in geografskega dostopa.[11]

Ugovor vesti je na zakonski ravni urejen in predviden zgolj za posamezna področja oziroma za določene skupine posameznikov. Zakonodajalec je način uveljavljanja te pravice uredil zlasti na področju sodelovanja pri obrambi države in v vojski, in sicer v Zakonu o obrambi[12] ter v Zakonu o službi v Slovenski vojski.[13] Ugovor vesti je poleg tega na zakonski ravni izrecno urejen tudi na področju zdravstva, in sicer za zdravstvene delavce v ZZDej, v Zakonu o zdravniški službi (v nadaljevanju: ZZdrS)[14] pa je specialno urejen ugovor vesti zdravnikov. Z novelo ZLD-1D je zakonodajalec ugovor vesti izrecno uredil tudi za farmacevtske delavce, pri čemer je za razliko od drugih primerov – v katerih so na zakonski ravni določeni pogoji, pod katerimi je mogoče uveljavljati ugovor vesti oziroma način uresničevanja te pravice – v ZLD-1D izrecno onemogočil uveljavljanje ugovora vesti za določeno skupino posameznikov.

Zahteva za oceno ustavnosti 21.a člena ZLD-1 in odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-69/25 z dne 26. 2. 2026

Sindikat farmacevtov Slovenije (SIFARM) je pred Ustavnim sodiščem (zadeva U-I-69/2025 z dne 26. 2. 2026) izpodbijal ureditev ugovora vesti v 21.a členu ZLD-1, pri čemer je navajal, da naj bi izpodbijana določba pomenila absolutno in splošno izključitev pravice do ugovora vesti, kar naj bi pomenilo njeno izvotlitev. Subsidiarno je zatrjeval, da gre za nesorazmeren poseg v to človekovo pravico.

Ustavno sodišče se je tekom presoje najprej ukvarjalo z vprašanjem, ali izpodbijana ureditev sploh sega na področje urejanja te človekove pravice oziroma ali pravica do ugovora vesti na področju lekarniške dejavnosti spada v jedro pravice do ugovora vesti iz 46. člena Ustave. Pri tem je zavzelo stališče, da delovanje farmacevtov ne seže do ravni, ki bi morala biti ustavnopravno varovana s pravico do ugovora vesti, saj je njihova naloga oziroma vloga zgolj posredna in nepovzročitvena. Farmacevti namreč po oceni Ustavnega sodišča ne odločajo o zdravstvenem posegu; ne presojajo medicinske utemeljenosti posega; takega posega ne izvajajo in tako torej ne povzročajo posledic, ki jih z ugovorom vesti želijo preprečiti. V tem delu zahteve, ki se je nanašal na uveljavljanje domnevne kršitve pravice do ugovora vesti iz 46. člena Ustave, je Ustavno sodišče tako presojo zaključilo brez vsebinske presoje dopustnosti posega z vidika testa sorazmernosti in tehtanja pravic. Kot v pritrdilnem ločenem mnenju izpostavlja ustavna sodnica dr. Šugman Stabbs odločba temelji na stališču, “da je delo lekarnarjev po svoji naravi tako oddaljeno od te pravice, da do njega sploh ne seže.”

Poleg presoje ureditve ugovora vesti v ZLD-1 z vidika pravice do ugovora vesti iz 46. člena Ustave, je Ustavno sodišče ureditev presojalo tudi z vidika njene skladnosti s splošnim načelom enakosti. Predlagatelj je namreč v zahtevi za oceno ustavnosti zatrjeval tudi neskladje izpodbijane določbe z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), saj naj bi bili farmacevti edina skupina zdravstvenih delavcev, ki ne morejo uveljavljati ugovora vesti, čeprav tako kot zdravniki, medicinske sestre in drugi zdravstveni delavci, ki imajo možnost uveljavljanja ugovora vesti, delujejo v okviru javne zdravstvene službe.

Ustavno sodišče se je v tem delu presoje najprej dotaknilo vprašanja splošne ureditve ugovora vesti zdravstvenih delavcev v ZZDej, pri čemer je ocenilo, da iz ureditve v ZZDej ne izhaja, da imajo pravico do ugovora vesti vsi poklici zdravstvenih delavcev, saj relevantna določba izrecno omenja zgolj posege, te pa po naravi stvari izvajajo zgolj zdravniki s pomočjo medicinskega osebja, ki je neposredno udeleženo. Tudi pravni pojem “mednarodna pravila medicinske etike” naj bi nakazoval na to, da ta določba ne velja za vse skupine zdravstvenih delavcev. Pri presoji primerljivosti položaja farmacevtov in zdravnikov je nato zaključilo, da z vidika povzročanja neželenih posledic, ki jih farmacevtski strokovni delavci želijo preprečiti z ugovorom vesti, lekarniške storitve niso primerljive z zdravstvenimi storitvami, ki jih opravljajo zdravniki. Na podlagi tega je Ustavno sodišče zaključilo, da 21.a člen ZLD-1 ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

Kdo ima “pravico” do ugovora vesti?

Odločitev Ustavnega sodišča odpira številne dileme, zlasti pa je na mestu vprašanje, ali ocena Ustavnega sodišča, da vloga farmacevtov ne seže do ravni, ki bi morala biti ustavnopravno varovana s pravico do ugovora vesti, res velja kategorično za vse primere oziroma ali je tako ozko pojmovanje polja varstva pravice do ugovora vesti ustrezno. Naveden pomislek je relevanten zlasti ob upoštevanju raznolikosti konkretnih situacij, stopnje individualnega občutka vpletenosti posameznika oziroma njegovega (so)prispevka k posledici ter ob upoštevanju hitrega tehnološkega razvoja in napredka farmakoloških sredstev. Upoštevajoč navedeno in z vidika razvoja ustavnosodne prakse na področju pravice do ugovora vesti, bi bilo tako morda bolj smiselno, da bi Ustavno sodišče ugotovilo, da gre (oziroma da lahko v določenih primerih gre) za poseg v pravico do ugovora vesti in opravilo test sorazmernosti ter v sklopu tehtanja pravic ugotovilo, da ureditev ne predstavlja kršitve 46. člena Ustave.

Kot v svojem pritrdilnem ločenem mnenju izpostavlja ustavna sodnica dr. Kogovšek Šalamon, je stališče Ustavnega sodišča, ki de facto pomeni, da farmacevti pravice do ugovora vesti sploh nimajo problematično tudi v luči tega, da naj bi bile človekove pravice po svoji naravi univerzalne in bi morala biti tudi pravica do ugovora vesti kot ena izmed temeljnih človekovih pravic, ki jih določa naša Ustava, priznana vsem posameznikom, ne pa zgolj tistim, ki jim jo izrecno podeli zakonodajalec. Ob tem se odpira vprašanje, komu – poleg “vojakov in zdravnikov” – (ob upoštevanju ustreznih omejitev zaradi varstva pravic drugih) sploh “pripada” (sicer ustavno zagotovljena) pravica do ugovora vesti, če je naj bi bilo že delo farmacevtov po svoji naravi preveč oddaljeno od te pravice in posledično varstva, ki ga zagotavlja? To vprašanje je še posebej pomembno z vidika (morebitnega) prihodnjega razvoja na drugih področjih, na katerih ugovor vesti trenutno še ni zakonsko urejen. V kontekstu hitrega tehnološkega in drugega napredka, ki prinaša nove etične in moralne dileme, se namreč krepi potreba po premišljenem urejanju ugovora vesti tudi v prihodnje.

Onkraj dilem, ki se odpirajo, relevantna odločba Ustavnega sodišča sicer predstavlja pomemben prispevek k ustavnosodni praksi na področju pravice do ugovora vesti in njenih omejitev, ter vzpostavlja pomembno varstvo drugih ustavnih pravic, ki lahko pridejo v konflikt s pravico do ugovora vesti. Zlasti je s tega vidika pomembno stališče Ustavnega sodišča, da v okviru pravice iz 46. člena Ustave niso varovana vsa tista prepričanja oziroma ravnanja, ki jih varuje 41. člen Ustave, temveč samo prepričanja, povezana s pravico človeka do življenja (obstoja), ki so konsistentna, tehtna, resna, kohezivna in pomembna, ter da je treba pravico do ugovora vesti razlagati ozko tako z vidika obsega in kakovosti prepričanj, ki so varovana v okviru te človekove pravice, kot tudi z vidika ustavnopravno upoštevnih manifestacij teh prepričanj.

Iskanje ustreznega ravnovesja med različnimi interesi in pravicami se vedno znova kaže kot zahtevna naloga zakonodajalca in Ustavnega sodišča, ki morata skrbno tehtati med varstvom individualne svobode posameznika in njegovih prepričanj ter zagotavljanjem učinkovitega varstva in uresničevanja pravic drugih.

Opombe:

[1] Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1D), Uradni list RS, št. 112/2024 z dne 27. 12. 2024.

[2] Zakon o lekarniški dejavnosti, Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19, 186/21 in 112/24.

[3] Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a, 92/21 – UZ62a in 98/25 – UZ74a.

[4] Glej Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lekarniški dejavnosti (EPA: 1843-IX).

[5] Zakon o zdravstveni dejavnosti, Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP, 23/08, 58/08 – ZZdrS-E, 77/08 – ZDZdr, 40/12 – ZUJF, 14/13, 88/16 – ZdZPZD, 64/17, 1/19 – odl. US, 73/19, 82/20, 152/20 – ZZUOOP, 203/20 – ZIUPOPDVE, 112/21 – ZNUPZ, 196/21 – ZDOsk, 100/22 – ZNUZSZS, 132/22 – odl. US, 141/22 – ZNUNBZ, 14/23 – odl. US, 84/23 – ZDOsk-1, 102/24 – ZZKZ, 32/25 in 112/25 – odl. US.

[6] Glej Gal Gračanin, Pravna mreža za varstvo demokracije, Neustavnost ureditve ugovora vesti v noveli ZLD-1D, 9. 12. 2024, dostop: https://pravna-mreza.si/objave/neustavnost-ureditve-ugovora-vesti-v-noveli-zld-1d/.

[7] Glej Komentar Ustave Republike Slovenije (e-KURS) 2002, 46. člen, Opredelitev in razmerje do drugih ustavnih določb, 1. točka, dostop: https://e-kurs.si/komentar/opredelitev-in-razmerje-do-drugih-ustavnih-dolocb-26/.

[8] Glej Komentar Ustave Republike Slovenije (e-KURS) 2002, 46. člen, Omejitve, 6. točka, dostop: https://e-kurs.si/komentar/omejitve-10/.

[9] Univerzitetni klinični center Ljubljana, Ginekološka klinika, Etični izzivi v ginekologiji, perinatologiji in reproduktivni medicini, 2020, str. 42, dostop: https://www.kclj.si/dokumenti/ETICNI_IZZIVI_V_GINEKOLOGIJI_brosura_210x260_net.pdf.

[10] Komentar Ustave Republike Slovenije (e-KURS) 2002, 53. člen, 1. točka, dostop: https://e-kurs.si/komentar/komentar-6/.

[11] Glej Komentar Ustave Republike Slovenije, 2019, str. 456–459.

[12] Zakon o obrambi, Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo, 95/15, 139/20 in 112/25 – ZSSloV-C.

[13] Zakon o službi v Slovenski vojski (ZSSloV) Uradni list RS, št. 68/07, 58/08 – ZSPJS-I, 121/21, 40/23 in 112/25.

[14] Zakon o zdravniški službi, Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP, 58/08, 107/10 – ZPPKZ, 40/12 – ZUJF, 88/16 – ZdZPZD, 40/17, 64/17 – ZZDej-K, 49/18, 66/19, 199/21, 136/23 – ZIUZDS, 35/24, 32/25 – ZZDej-N, 40/25 – ZPPKZD in 12/26.

_________________________________________________________________________________

Aktivnosti sofinancira Ministrstvo za javno upravo v okviru javnega razpisa za razvoj in profesionalizacijo NVO in prostovoljstva 2024.

Izražena mnenja ne predstavljajo uradnega stališča MJU.