Pravno mnenje glede sklepa o umiku odloka MOL o parkirninah

1. Uvodno

Mestni svet Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: MOL) je dne 23. 3. 2026 sprejel Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o urejanju prometa v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju: Odlok), ki uvaja sistem parkiranja v soseskah, v katerih bi po novem veljala za javna parkirišča. Stanovalci bi lahko parkirali z letno dovolilnico, za ostale uporabnike pa bi veljalo plačilo parkirnine po urah v višini, ki je določena v tem Odloku za cono 3. Ljubljanski občani so v odgovor sprejetemu Odloku zbrali zadostno število podpisov za razpis naknadnega referenduma na katerem bi se odločalo o omenjenem Odloku. MOL je nato 1. 6. 2026 sprejel Sklep o umiku sprejetega Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o urejanju prometa v Mestni občini iz postopka (v nadaljevanju: Sklep). Na nas se je obrnila Civilna iniciativa za Ljubljano (CILJ) s prošnjo za pravno mnenje (1) glede pravne veljavnosti spornega Sklepa in (2) glede pravnega statusa zahteve za razpis referenduma ter pravnih sredstev na tej podlagi. V našem pravnem mnenju smo se opredelili posamično do vsake izmed navedenih točk.

2. Pravna veljavnost Sklepa

Sklep določa, da se Odlok o urejanju prostora v Mestni občini Ljubljana, ki ga je sprejel mestni svet dne 23. 3. 2026, umika iz postopka in se ne objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Mestni svet je sprejel Sklep po vložitvi pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma in po vložitvi zadostnega števila podpisov za razpis referenduma. Mestni svet je sprejel Sklep na podlagi pristojnosti, da sprejema splošne pravne akte (vključno z odloki), tj. na podlagi 27. in 86. člen Statuta Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: Statut).[1]

V splošnem velja, da lahko med trajanjem postopka, tisti, ki sprejema določen pravni akt, predlog tudi zavrne, predlagatelj pa ga lahko umakne. Ko pa je pravni akt sprejet, že povzroči določene pravne učinke, zaradi česar so posegi vanj omejeni. Takšni pravni učinki nastopijo napram volivcem, ki vložijo pobudo za referendum in na tej podlagi uspešno zberejo zadostno število podpisov. Po sprejemu splošnega pravnega akta so takšni posegi možni zgolj v omejeni meri, saj se varujejo širši interesi posameznic in posameznikov, na katere učinkuje takšen pravni akt. Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS)[2] in Statut na primer določata takšno izjemo v primeru neustavnosti ali nezakonitosti splošnega akta, ko župan lahko zadrži njegovo objavo in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. To je določeno v prvem odstavku 53. člena Statuta, ki ponavlja peti odstavek 33. člena ZLS. Skladno z navedenim členom Statuta, mora župan, če meni, da je kakšen splošni pravni akt ali njegov del neustaven ali nezakonit in uveljavi svojo pravico do zadržanja objave, o tem pisno obvestiti mestni svet najkasneje v 8 dneh od njegovega sprejema, navesti razloge za zadržanje in predlagati mestnemu svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji. Pri ponovnem odločanju mestni svet lahko razpravlja o členih splošnega akta, ki jih je župan navedel kot razlog za zadržanje in jih je potrebno spremeniti, podroben postopek ponovnega odločanja pa opredeljuje poslovnik mestnega sveta. Če mestni svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom.

Iz navedenega člena Statuta izhaja, da gre za izjemo od splošnega postopanja občinskih organov v primeru neustavnosti in nezakonitosti odloka mestnega sveta. Iz tega tudi izhaja, da v drugih primerih župan ali mestni svet ne moreta prosto posegati v že sprejeti odlok. Šele po njegovem sprejemu in začetku veljavnosti, ki nastopi po objavi odloka v Uradnem listu Republike Slovenije, pa je mogoče začeti nov postopek za spremembo Odloka ali njegov »umik«. Ampak v tem primeru se postopek začne od začetka.

Velja tudi izpostaviti, da sta zadržanje in predlog ponovnega odločanja mogoča samo v 8 dneh po sprejemu akta, do česar v konkretnem primeru ni prišlo, posledično pa prvi odstavek 53. člena Statuta nikakor ne more biti podlaga za ponovno odločanje v konkretnem primeru. Poleg tega je iz namena obravnavane določbe ta pristojnost županu dana predvsem za primere, ko predlagatelj akta ni on sam, ampak kdo drug, kot na primer komisija ali odbor mestnega sveta, saj je malo verjetno, da bi župan za akt, ki ga je sam predlagal, v 8 dneh po njegovem sprejemu ugotovil, da je v celoti ali delno neustaven ali nezakonit.

Omejitve prostega razpolaganja z odloki so še toliko pomembnejše v primeru, ko se vodi postopek s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. V tem delu postopek varuje interese občanov pri izvajanju njihove pravice do odločanja v javnih zadevah iz 44. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS).[3] Postopek v zvezi z razpisom referenduma ureja 68. - 77. člen Statuta. Za ravnanje občinskih organov v primeru razpisa referenduma sta ključna predvsem 69. in 70. člen Statuta. Skladno s tretjim odstavkom 69. člena Statuta mora župan, če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, zadržati objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu. Če je splošni akt MOL ali njegove posamezne določbe na referendumu potrjen, ga mora župan skladno z drugim odstavkom 70. člena Statuta objaviti skupaj z objavo izida referenduma, če pa je zavrnjen, se splošni akt skladno s tretjim odstavkom tega člena ne objavi, dokler se ob upoštevanju volje volivcev ne spremeni. Iz četrtega odstavka tega člena nadalje izhaja, da odločitev volivcev na referendumu, s katero je bil splošni akt MOL zavrnjen ali so bile zavrnjene njegove posamezne določbe, zavezuje mestni svet, ki je splošni akt, o katerem je bil izveden referendum, sprejel, do konca njegovega mandata.

Župan, glede na tretji odstavek 69. člena Statuta, za čas referendumskih opravil, zadrži objavo (sprejetega, a še ne veljavnega) splošnega akta. Ta se zadrži do odločitve na referendumu, če se zbere zadostno število podpisov in se referendum izvede. Šele po izvedbi referenduma, se bodisi izvede objava odloka bodisi se ta ne objavi, če je odlok na referendumu zavrnjen. 69 in 70. člen Statuta v tem delu ponavljata določbo 46. člena ZLS, ki določa enako. Glede na to, da je objava zadržana do odločitve na referendumu, postopanje župana in mestnega sveta (niti na podlagi 53. člena Statuta) v obliki sprejema sklepa glede umika odloka ni ustrezna. Takšno ravnanje bi bilo v primeru neustavnosti in nezakonitosti odloka mogoče pred vložitvijo pobude volivcem za referendum. V primeru zadržanja zaradi razpisa referenduma pa takšno ravnanje nasprotuje določbam 69. in 70. člena Statuta in 46. členu ZLS.

Upoštevajoč navedeno ocenjujemo, da sporni odlok ni bil umaknjen in še vedno velja kot sprejet ter se zoper njega lahko izvede referendum. Nasprotno stališče bi spodbujalo samovoljo in pravno nevezanost javnih organov ter grob poseg v pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena URS, del katere je tudi uveljavljanje politične odgovornosti nosilcev oblasti. Za takšen poseg v uresničevanje ustavno varovane pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena URS pa niti v zakonodaji niti v občinskih aktih ne obstaja pravna podlaga, zaradi česar je tak pravni akt v nasprotju z načelom zakonitosti. Ne glede na povedano, pa glede na njegovo načelno naravo kot splošni pravni akt, Sklep še naprej velja, dokler njegove nezakonitosti ne ugotovi pristojno sodišče.

3. Pravni status zahteve za razpis referenduma in pravna sredstva na tej podlagi

Zahteva za razpis referenduma glede na nezakonitost takšnega postopanja občinskih organov učinkuje skladno z določbami iz zakonskih in občinskih aktov. Sklep o razpisu naknadnega referenduma o Odloku o spremembah in dopolnitvah Odloka o urejanju prometa v Mestni občini Ljubljana je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije in velja.[4] Na tej podlagi se zadržuje učinkovanje spornega odloka, dokler se referendum ne izvede. Po referendumu se glede na njegov rezultat bodisi objavi odlok bodisi se prepreči njegovo objavo do spremembe zadevnega akta (70. člen Statuta in 46. člen ZLS). Pri potencialnem uspehu na referendumu pa je pomemben dodatni pravni element zahteve glede na sporni Sklep v vezanosti mestnega sveta na odločitev volivcev na referendumu do konca njegovega mandata (četrti odstavek 70. člena Statuta).

Se pa ob tem pojavlja vprašanje kolizije takšnega zadržanja z določbami Sklepa, glede na to, da njegova nezakonitost še ni bila ugotovljena s strani sodišča. Pravno sredstvo zoper Sklep je pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti, ki se vloži na Ustavno sodišče Republike Slovenije, ki je pristojno za odločanje o zakonitosti splošnih pravnih aktov. Čeprav so sklepi praviloma konkretni pravni akti, o zakonitosti katerih načeloma odloča Upravno sodišče Republike Slovenije v upravnem sporu, pa Sklep po svoji vsebini ureja materijo splošnih pravnih aktov (preprečevanje učinkov spornega Odloka). Poleg tega je bil Sklep sprejet na pravni podlagi za sprejemanje splošnih pravnih aktov (27. in 86. člen Statuta). Tretji odstavek 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) pri tem določa, da se pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko vloži v enem letu od uveljavitve podzakonskih predpisov ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil.[5]

4. Predlog

Upoštevajoč vse navedeno menimo, da bi bilo zaradi odprave pravne negotovosti, preprečevanja oblastne samovolje, utrjevanja ustavno varovanih mehanizmov neposredne demokracije ter vzpostavitve sodne prakse zoper Sklep potrebno in primerno uveljaviti razpoložljiva pravna sredstva.

Na podlagi navedenega je ustrezno pravno sredstvo za preveritev veljavnosti splošnega pravnega akta pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta pred Ustavnim sodiščem. Kot rečeno, je pomembno, da se vzpostavi sodna praksa, ki lokalne oblasti omejuje pri samovoljnem ravnanju in poljubni interpretaciji zakonodaje, ki išče pravno podlago v navdihu vodstva posamezne občine. Pravna služba MOL v odgovoru civilni iniciativi dopustnost takšne samovolje izpeljuje iz "poslovniške in odločevalske avtonomije", ki je koncept, ki ga sodobna pravna država ne pozna. S postopkom pred Ustavnim sodiščem lahko preprečimo podobno situacijo tudi v vseh prihodnjih primerih, med katerimi je nedvomno tudi načrtovana ljubljanska sežigalnica – tudi tam bo morala namreč občina sprejeti odlok.

Opombe:

[1] Statut Mestne občine Ljubljana, Uradni list RS, št. 31/21.

[2] Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF, 11/14 – popr., 14/15 – ZUUJFO, 11/18 – ZSPDSLS-1, 30/18, 61/20 – ZIUZEOP-A, 80/20 – ZIUOOPE, 62/24 – odl. US, 102/24 – ZLV-K, 83/25 – ZOUL in 10/26.

[3] Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a, 92/21 – UZ62a in 98/25 – UZ74a.

[4] Uradni list RS, št. 822/26.

[5] Zakon o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21, 22/25 in 57/25 – ZF.