O izgubi doma mora odločiti sodišče

1. Uvodno

V medijih smo spremljali poročanje o odstranitvi nelegalnega objekta v romskem naselju Brezje-Žabjak pri Novem mestu, zaradi katerega naj bi 19-letna nosečnica, ki naj bi v tem objektu bivala, ostala brez strehe nad glavo.[1] Javna razprava se je pričakovano osredotočila predvsem na vprašanje spoštovanja gradbene zakonodaje in izvrševanja inšpekcijskih odločb. Tako se je obravnavalo predvsem dejstvo, da je šlo za nezakonito zgrajen objekt oziroma črno gradnjo na občinskem zemljišču v omenjenem naselju in da je bila podlaga za odstranitev nelegalnega objekta, ki jo spremljala policija, pravnomočna odločba gradbenega inšpektorata.[2] Precej manj (oziroma praktično nič) pozornosti pa je bilo posvečene drugemu, v konkretnem primeru potencialno pomembnejšemu vprašanju: če je 19-letna nosečnica dejansko prebivala v odstranjenem objektu, kot to izhaja iz nekaterih navedb v medijih, kakšne ustavne zahteve oziroma jamstva veljajo, kadar država (ali občina) namerava odstraniti objekt, ki nekomu pomeni dom. To je še posebej zaskrbljujoče, upoštevajoč ustaljeno ustavnosodno prakso in pomen ustavno varovane pravice do nedotakljivosti stanovanja v slovenskem pravnem redu.

2. Konvencijski, ustavni in zakonski okvir varstva pravice do spoštovanja doma

Pravica do nedotakljivosti stanovanja oziroma spoštovanja doma je posameznikom zagotovljena že v sklopu 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP),[3] ki je skladno z 8. členom in drugim odstavkom 153. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[4] del slovenskega pravnega reda in se uporablja neposredno. Skladno s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) pravica do doma varuje tri temeljne vrednote: varnost, zasebnost ter družbeno in čustveno navezanost posameznika na določen prostor.[5] Po sodni praksi ESČP je dom lahko tudi prostor ali objekt, ki ga posameznik nezakonito zaseda ali je nezakonito postavljen oziroma zgrajen.[6]

Poseg v pravico do spoštovanja doma je skladno z drugim odstavkom 8. člena EKČP dopusten samo (i) če je v skladu z zakonom oziroma pravom, (ii) če je podan eden izmed legitimnih razlogov za poseg iz tega odstavka[7] in (iii) če je poseg nujen v demokratični družbi. V sklopu presoje kriterija nujnosti v demokratični družbi ESČP upošteva več okoliščin, pri čemer mora biti posameznik upravičen, da odločitev, ki pomeni izgubo njegovega doma, izpodbija v kontradiktornem postopku pred neodvisnim organom zaradi nesorazmernosti posega v njegovo pravico do spoštovanja doma, in sicer v luči vseh njegovih osebnih okoliščin.[8] Kot se bo izkazalo v nadaljevanju, v slovenskem ustavnopravnem redu takšen neodvisni organ predstavlja sodišče.

Na ustavnopravni ravni pravico do nedotakljivosti stanovanja zagotavlja 36. člen Ustave, ki ureja poseben prostorski vidik splošne pravice do zasebnosti iz 35. člena Ustave. Pravica do nedotakljivosti stanovanja iz prvega odstavka 36. člena Ustave pri tem ne varuje samo prostora kot takega, ampak posameznikovo zasebnost v prostoru, za katerega posameznik upravičeno pričakuje zasebnost in ga šteje za svoj bivalni prostor.[9]

Kako pomembna je pravica do nedotakljivosti stanovanja iz prvega odstavka 36. člena Ustave, je razvidno že iz tega, da se poleg splošnih pogojev za dopustnost posegov v človekove pravice iz tretjega odstavka 15. člena in 2. člena Ustave, po katerih mora poseg prestati test legitimnosti in strogi test sorazmernosti (tj. presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu), že v sami Ustavi izrecno opredeljeni dodatni pogoji za omejitev oziroma poseg v pravico do nedotakljivosti stanovanja. Ustava namreč v drugem, tretjem, četrtem in petem odstavku 36. člena določa posebne pogoje za dopustnost posega v pravico do nedotakljivosti stanovanja z vstopom v stanovanje proti volji stanovalca in s preiskavo. Tako ne sme nihče brez odločbe sodišča proti volji stanovalca vstopiti v tuje stanovanje ali v druge tuje prostore, niti jih ne sme preiskovati (drugi odstavek 36. člena Ustave), pri preiskavi pa ima pravico biti navzoč tisti, čigar stanovanje ali prostori se preiskujejo oziroma njegov zastopnik (tretji odstavek 36. člena Ustave), pri čemer se mora preiskava opraviti v navzočnosti dveh prič (četrti odstavek 36. člena Ustave). Na pomen nedotakljivosti stanovanja in s tem povezanega vnaprejšnjega sodnega varstva kaže tudi peti odstavek 36. člena Ustave, po katerem sme uradna oseba pod pogoji, ki jih določa zakon, brez odločbe sodišča vstopiti v tuje stanovanja ali v tuje prostore in izjemoma brez navzočnosti prič izvesti preiskavo, če je to neizogibno potrebno za prijetje storilca kaznivega dejanja (t. i. hot pursuit) ali da se zavarujejo ljudje in premoženje. Te pogoje na zakonski ravni določata zlasti Zakon o kazenskem postopku (ZKP)[10] in Zakon o nalogah in pooblastilih policije (ZNPPol),[11] po novem pa tudi z več vidikov sporni Zakon o nujnih ukrepih za zagotavljanje javne varnosti (ZNUZJV).[12]

Na poseben pomen pravice do nedotakljivosti stanovanja v slovenskem pravnem redu kaže sicer tudi Kazenski zakonik (v nadaljevanju: KZ-1).[13] Ta v 141. členu namreč določa posebno kaznivo dejanje kršitve nedotakljivosti stanovanja, po katerem se z denarno kaznijo ali zaporom do enega leta kaznuje, kdor neupravičeno vstopi v tuje stanovanje ali zaprte prostore ali kdor se na zahtevo upravičenca od tam ne odstrani ali mu na drug način onemogoči njihovo uporabo (prvi odstavek 141. člena KZ-1). KZ-1 v 141. členu določa tudi kvalificirano obliko tega kaznivega dejanja, po kateri se z zaporom od treh mesecev do petih let kaznuje uradna oseba, če takšno dejanja izvrši z zlorabo uradnega položaja ali uradnih pravic (tretji odstavek 141. člena KZ-1). Pregon za temeljno obliko kaznivega dejanja kršitve nedotakljivosti stanovanja se začne na predlog, če takšno dejanje izvrši uradna oseba, pa se preganja po uradni dolžnosti (šesti odstavek 141. člena KZ-1).

Nedotakljivost stanovanja je tako deležna posebnega varstva in čeprav se na prvi pogled zdi, da posebne ustavne omejitve posegov v pravico do nedotakljivosti stanovanja zajemajo predvsem vidik prostorske zasebnosti v okviru kazenskega postopka (npr. preiskave), je ustavno sodišče, kot bo prikazano v nadaljevanju, ravno v primeru ukrepov, ki pomenijo izgubo doma, drugi odstavek 36. člena Ustave razlagalo širše, tako da zajema tudi varstvo pravice obstoja objekta kot fizičnega prostora.[14]

3. “Črna gradnja” kot ustavno varovan dom?

Po novejši ustavnosodni praksi pravica do nedotakljivosti stanovanja iz prvega odstavka 36. člena Ustave ne varuje zgolj pričakovane zasebnosti posameznika v prostoru, temveč tudi sam (fizični) prostor, ki predstavlja njegov dom. Tako je ustavno sodišče v zadevi št. U-I-64/14 poudarilo, da v primeru odstranitve objekta, v katerem fizična oseba domuje (oziroma dejansko prebiva), pravica do nedotakljivosti stanovanja oziroma spoštovanja doma iz prvega odstavka 36. člena Ustave varuje tudi obstoj objekta kot fizičnega prostora, saj izguba doma kot takega predstavlja najhujši poseg v pravico do spoštovanja doma.[15]

Takšno razumevanje pravice do nedotakljivosti stanovanja je posebej pomembno v primerih izvrševanja inšpekcijskih ukrepov zoper nelegalne gradnje. Če objekt posamezniku pomeni dom (tj. da v njem dejansko prebiva), njegova odstranitev namreč ni zgolj vprašanje izvrševanje gradbene zakonodaje, temveč hkrati pomeni poseg v ustavno varovano človekovo pravico. Drugače povedano, okoliščina, da je objekt zgrajen brez ustreznih dovoljenj ali celo na tujem zemljišču, sama po sebi še ne pomeni, da je posameznik izgubil ustavnopravno varstvo svojega doma. To seveda ne pomeni, da Ustava varuje nelegalno gradnjo kot tako ali da preprečuje njeno odstranitev, pomeni pa, da mora država pred izvršitvijo ukrepa, ki posamezniku odvzame njegov dom, spoštovati ustavna procesna jamstva. Med njimi je ključna zahteva po predhodni sodni presoji sorazmernosti posega, v okviru katere se na eni strani tehta javni interes za odstranitev nelegalne gradnje, na drugi strani pa pravica posameznika do nedotakljivosti stanovanja oziroma spoštovanja doma. Šele na podlagi takšne presoje je mogoče odločiti, ali je odstranitev nelegalnega objekta v konkretnem primeru ustavno dopustna.

Do takšne ugotovitve je prišlo Ustavno sodišče v omenjeni zadevi št. U-I-64/14, kjer je prvi del drugega odstavka 36. člena Ustave razlagalo na način, da predstavlja pravno podlago tudi za presojo dopustnosti posega v pravico do spoštovanja doma pri odstranitvi objekta, ki posamezniku pomeni dom. To pomeni, da mora biti fizični osebi pred izvršitvijo ukrepa, ki pomeni izgubo doma, zagotovljena vnaprejšnja sodna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma,[16] v kateri lahko posameznik učinkovito uveljavlja vse okoliščine, ki vplivajo na varovanje te pravice.[17] Sodišče mora pri tem upoštevati in pretehtati vse okoliščine, ki so pomembne za presojo sorazmernosti takšnega posega, zlasti: (i) ali je konkretni objekt posameznikov dom, (ii) ali je bivanje v objektu nezakonito in ali se je posameznik nezakonitosti zavedal, (iii) kakšna je narava nezakonitosti in kolikšna je stopnja nezakonitosti, (iv) kakšna je pravna narava javnega interesa, ki je varovan z rušitvijo objekta, (v) koliko časa je trajalo bivanje in kakšna je stopnja povezanosti posameznikov z zadevnim prostorom, (vi) ali bi posameznik po odstranitvi iz objekta postal brezdomec in (vii) kakšna je možnost, da posameznik nadomestno nastanitev pridobi s pomočjo države (ali občine).[18]

4. Varstvo doma pripadnikov posebej ranljivih družbenih skupin

Poleg zgoraj navedenih osebnih okoliščin je po praksi ESČP in Ustavnega sodišča za presojo sorazmernosti ukrepa, ki pomeni izgubo doma, pomembna tudi okoliščina, ali je posameznik, ki mu nelegalni objekt pomeni dom, predstavnik deprivilegirane in ranljive družbene skupine.[19] Pripadniki romske skupnosti pri tem sodijo med posebej ranljive družbene skupine, do katere ima država pozitivno obveznost reševati njihovo bivanjsko problematiko, upoštevajoč tudi njihovo socialno in kulturno okolje.[20] Ustavno sodišče je tako poudarilo, da morajo sodišča pri presoji sorazmernosti posega upoštevati tudi, ali je bilo pripadnikom romske skupnosti dejansko omogočeno učinkovito uresničevanje posebnih (pozitivnih) pravic na področju prostorskega načrtovanja, ki izhajajo iz 5. člena Zakona o romski skupnosti v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: ZRomS-1).[21] Ta namreč občinam (izjemoma pa tudi vladi) nalaga, da zagotavljajo pogoje za urejanje prostorske problematike romskih naselij in izboljšanje bivalnih razmer pripadnikov romske skupnosti.

S tem je Ustavno sodišče jasno poudarilo, da se pri presoji dopustnosti odstranitve doma ne presoja samo ravnanje posameznika, temveč tudi ravnanje lokalne samoupravne skupnosti in države. Če so pristojni organi daljše obdobje dopuščali obstoj romskega naselja oziroma niso učinkovito izvrševali svojih zakonskih obveznosti glede njegovega prostorskega urejanja, te okoliščine namreč ni mogoče prezreti tudi pri presoji sorazmernosti posega v pravico do nedotakljivosti stanovanja v posameznem primeru nelegalne gradnje v tem naselju.[22]

5. Sklepno

Če se vrnemo nazaj na začetni primer, ki je bil povod za ta prispevek, je odgovor na zastavljeno vprašanje jasen. Izguba doma predstavlja najhujši poseg v pravico do spoštovanja doma iz 36. člena Ustave. V skladu z drugim odstavkom tega člena mora biti fizični osebi pred izvršitvijo ukrepa, ki pomeni izgubo doma, zagotovljena predhodna sodna presoja sorazmernosti posega v pravico do nedotakljivosti stanovanja oziroma spoštovanja doma. Če je v konkretnem primeru mlada noseča ženska v objektu dejansko prebivala, bi ji torej moralo biti zagotovljeno, da lahko pred odstranitvijo njenega doma v kontradiktornem postopku pred sodiščem uveljavlja vse okoliščine, ki vplivajo na varstvo njene pravice do nedotakljivosti stanovanja, med drugim tudi okoliščino, da je pripadnica romske skupnosti, ki predstavlja posebej ranljivo družbeno skupino, in da prebiva v romskem naselju, ki obstaja nepretrgano že več desetletij. Šele pristojno sodišče – in ne pristojni inšpekcijski organ ali občina (!) – pa bi lahko pretehtalo vse okoliščine konkretnega primera in presodilo, ali se rušenje njenega doma dovoli ali pa tak ukrep predstavlja nesorazmeren poseg v njeno pravico do spoštovanja doma in se ne dovoli.

Opombe:

[1] Nadlani.si: Po rušenju v romskem naselju Brezje–Žabjak nove podrobnosti: kaj se je zgodilo z 19-letno nosečnico?, z dne 17. 7. 2026, dostopno na: https://www.nadlani.si/novice/po-rusenju-v-romskem-naselju-brezje-zabjak-nove-podrobnosti-kaj-se-je-zgodilo-z-19-letno-nosecnico/; Sarah Neubauer, Tjaša Lorbek, Irma Musić (N1): V romskem naselju Brezje-Žabjak pod nadzorom policije porušili črno gradnjo, z dne 10. 6. 2016, dostopno na: https://n1info.si/novice/slovenija/v-romskem-naselju-brezje-zabjak-rusijo-crno-gradnjo/.

[2] Sarah Neubauer, Tjaša Lorbek, Irma Musić (N1): V romskem naselju Brezje-Žabjak pod nadzorom policije porušili črno gradnjo, z dne 10. 6. 2016, dostopno na: https://n1info.si/novice/slovenija/v-romskem-naselju-brezje-zabjak-rusijo-crno-gradnjo/; 24 ur: V romskem naselju porušili črno gradnjo, prisotna Policija, z dne 10. 7. 2026, dostopno na: https://www.24ur.com/novice/slovenija/v-romskem-naselju-rusili-crno-gradnjo.html.

[3] Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/94.

[4] Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a, 92/21 – UZ62a in 98/25 – UZ74a.

[5] Glej npr. sodbo ESČP v zadevi Chapman proti Združenemu kraljestvu, št. 27238/95, z dne 18. 1. 2001; sodbo v zadevi Connors proti Združenemu kraljestvu, št. 66746/01, z dne 27. 5. 2004, in sodbo v zadevi Orlić proti Hrvaški, št. 48833/07, z dne 21. 6. 2011. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, Uradni list RS, št. 66/2017 in OdlUS XXII, 12, 9. točka obrazložitve.

[6] Glej sodbo ESČP v zadevi McCann proti Združenemu kraljestvu, št. 19009/04, z dne 13. 5. 2008, 46. točka obrazložitve, in sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, št. 25446/06, 103. točka obrazložitve.

[7] Legitimni razlogi za poseg v pravico do spoštovanja doma so skladno z drugim odstavkom 8. člena EKČP državna varnost, javna varnost ali ekonomske blaginje države, da se prepreči nered ali kaznivo dejanje, da se zavaruje zdravje ali morala, ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi.

[8] Glej npr. sodbe ESČP v zadevah Chapman proti Združenemu kraljestvu, št. 27238/95, z dne 18. 1. 2001, 71.--82. točka obrazložitve; Connors proti Združenemu kraljestvu, št. 66746/01, z dne 27. 5. 2004, 81. točka obrazložitve; McCann proti Združenemu kraljestvu, št. 19009/04, z dne 13. 5. 2008, 49. in 51.--55. točka obrazložitve, Yordanova in drugi proti Bolgariji, št. 25446/06, 118. točka obrazložitve, in Ćosić proti Hrvaški, št. 28261/06, 21.–23. točka obrazložitve.

[9] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-3381/07 z dne 4. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 25/10), 5. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, Uradni list RS, št. 66/2017 in OdlUS XXII, 12, 12. točka obrazložitve.

[10] Glej 214. do 219. člen Zakona o kazenskem postopku, Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo, 96/22 – odl. US, 2/23 – odl. US, 89/23 – odl. US, 53/24, 93/25 – ZNUZJV in 10/26 – ZKOM.

[11] Glej. 53. člen Zakona o nalogah in pooblastilih policije, Uradni list RS, št. 22/25 – uradno prečiščeno besedilo.

[12] Glej 16. člen Zakona o nujnih ukrepih za zagotavljanje javne varnosti, Uradni list RS, št. 93/25.

[13] Kazenski zakonik, Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 54/15, 6/16 – popr., 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21, 186/21, 105/22 – ZZNŠPP, 16/23 in 107/24 – odl. US.

[14] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-3381/07 z dne 4. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 25/10), 5. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, Uradni list RS, št. 66/2017 in OdlUS XXII, 12, 13. točka obrazložitve.

[15] Odločba Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, Uradni list RS, št. 66/2017 in OdlUS XXII, 12, 12. točka obrazložitve.

[16] Prav tam, 15. točka obrazložitve.

[17] Prav tam, 17. točka obrazložitve.

[18] Prav tam, 18. točka obrazložitve.

[19] Glej sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, št. 25446/06, z dne 24. 9. 2012, 129. točka obrazložitve; in odločbo Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, Uradni list RS, št. 66/2017 in OdlUS XXII, 12, 19. točka obrazložitve.

[20] Prav tam. Glej tudi pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017.

[21] Zakon o romski skupnosti v Republiki Sloveniji, Uradni list RS, št. 33/07.

[22] Glej odločbo Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, Uradni list RS, št. 66/2017 in OdlUS XXII, 12, 19. točka obrazložitve.

________________________________________________________________________________________________

Aktivnosti sofinancira Ministrstvo za notranje zadeve in javno upravo v okviru javnega razpisa za razvoj in profesionalizacijo NVO in prostovoljstva 2024. Izražena mnenja ne predstavljajo uradnega stališča MJU.