Ministrstvo za kulturo ne more enostransko krčiti obstoječega financiranja

Uvodno

V kulturnem sektorju in širši javnosti odmevajo izjave ministrice za kulturo Ignacije Fridl Jarc o finančnem primanjkljaju na Ministrstvu za kulturo (v nadaljevanju: ministrstvo) ter napovedi o zniževanju že dodeljenih finančnih sredstev kulturnikom.* V negotovosti so se tako znašli raznoliki upravičenci, vključno s tistimi, ki so projekte že izvedli ali jih trenutno izvajajo. Še pred uradnim rebalansom državnega proračuna, ki je napovedan za september,[1] ministrstvo upravičence poziva, naj prenehajo s pošiljanjem zahtevkov za plačilo sredstev na podlagi sklenjenih pogodb, ter tiste, ki so na javnih razpisih bili uspešni, obvešča o zmanjšanju obsega obljubljenega financiranja. Zato se poraja vprašanje, ali pogodbena določila ministrstvu res dopuščajo samovoljno spreminjanje obstoječih pogodb, ali pa je takšno ravnanje pravno omejeno.

Zniževanje financiranja zaradi proračunskega primanjkljaja

Drži, da nekatere pogodbe za projektno financiranje vključujejo določbe, ki ministrstvu v primeru znižanja proračunskih sredstev dovoljujejo znižanje pogodbeno dodeljenih sredstev. Po našem vedenju so te določbe vključene zgolj v večletne pogodbe, ter so posledica javnofinančnih pravil, po katerih država ne sme prevzeti fiksnih finančnih obveznosti za prihodnost, torej za leta, za katera proračun še ni sprejet. Sam zapis teh klavzul je nejasen. Določa, da si ministrstvo pridržuje pravico, da predlaga zmanjšanje sredstev, sprememba višine financiranja (torej tudi morebitno povišanje) pa se nato opredeli z aneksom, ki ga podpišeta obe pogodbeni stranki. Določilo ne predvideva, kaj se zgodi v primeru, če sopogodbenik na predlog ministrstva in podpis aneksa ne želi pristati. Nejasnost pogodbenih varovalk ministrstvo razlaga sebi v prid in ustvarja vtis, da ima pravico do vsakršne prilagoditve višine oziroma celo popolne prekinitve financiranja.

Tolmačenje pogodbenih določb na način, da je ministrstvu omogočeno enostransko in arbitrarno spreminjanje pogodb je sporno in v nasprotju s temeljnim načelom pogodbenega prava o enakopravnosti strank.[2] Namen tega načela ni zagotavljanje ekonomske enakosti med strankama, kar bi bilo v mnogih primerih neizvedljivo, temveč enakost pravic in izhodiščnega položaja pri urejanju pogodbenih razmerij.[3] Ker sta ministrstvo in izvajalec kulturnega projekta v očitno neenakem položaju, je še toliko bolj pomembno, da se ministrstvo izogiba ravnanju, ki bi takšno neenakost poglabljalo.

V situacijah kjer ena, praviloma pogajalsko močnejša stranka, drugi stranki ponudi pogodbene pogoje, druga stran pa nima možnosti pogajanja o teh pogojih, govorimo o splošnih pogodbenih pogojih.[4] Stranka, ki pogojev ne sooblikuje, in se nahaja v položaju “sprejmi ali pusti”, torej lahko zgolj pristane na predlagane pogoje, ne more pa se o njih pogajati, je v neenakem izhodiščnem položaju. Takim strankam obligacijsko pravo zato dodeljuje dodatno zaščito, saj lahko sodišče zavrne uporabo pogojev, ki so zanje nepravični ali pretirano strogi.[5]

Odprte, nedoločne in celo nedoločljive pogodbene določbe o prilagoditvi višine financiranja brez objektivnih kriterijev in brez omejitev, kot jih je mogoče najti v pogodbah z ministrstvom, so zato problematične, saj ministrstvu ob dobesednem, nekritičnem branju omogočajo enostransko, arbitrarno in nepošteno ravnanje. Vprašljivo je torej, ali bi takšna določila zaradi arbitrarnosti in rušenja enakopravnega razmerja med pogodbenima strankama prestala presojo sodišča.

Klavzule, ki so nerazumno v prid zgolj eni stranki, nasprotujejo tudi načelu vestnosti in poštenja [6], prav tako pa je ravnanje, s katerim bi bila otežena izpolnitev obveznosti drugih udeležencev, predmet načela prepovedi zlorabe pravic.[7] Po Obligacijskem zakoniku[8] imata pogodbeni stranki tudi dolžnost izpolnitve obveznosti,[9] ki ugasne samo s soglasno voljo ali na podlagi zakona: v konkretnem primeru ni izpolnjen niti prvi niti drugi pogoj. Poleg tega je tudi država zavezana načelu prepovedi povzročanja škode,[10] še več, Ustava Republike Slovenije[11] (v nadaljevanju: Ustava) v 26. členu posebej določa, da ima pravico do povračila škode vsakdo, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Nepredvidljiva in arbitrarna sprememba obsega financiranja lahko namreč upravičencu, ki je zaradi nje primoran odpovedati projekt ali kršiti svoje nadaljnje obveznosti do morebitnih tretjih oseb (nastopajočih), povzroči premoženjsko škodo, kar ni v skladu z dolžnostjo vsakogar, da se vzdrži ravnanja, s katerim bi lahko drugemu povzročil škodo.

Omenjena pogodbena določila sicer odražajo vsebino določb Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo,[12] ki pa so prav tako nejasne in nedoločne, saj dovoljujejo spremembe ali razvezo pogodb v javnem interesu, kadar je dodeljen znesek določen glede na sredstva proračuna, namenjena za kulturo, in se ta proračunska sredstva zmanjšajo v “obsegu, da kulturnega programa oziroma projekta ni več mogoče izpolniti”.[13]

V konkretnem primeru se zato zastavlja tudi vprašanje skladnosti zakonske podlage in ravnanja ministrstva z Ustavo, zlasti z načelom pravne države iz 2. člena Ustave, v njegovem okviru pa z načelom varstva zaupanja v pravo oziroma varstva legitimnih pričakovanj. Iz tega temeljnega ustavnega načela namreč izhaja zahteva po pravni varnosti, predvidljivosti ravnanja države in zaupanju v pravo. Dejstvo, da država v konkretnih razmerjih z upravičenci nastopa kot (vsaj formalno) enakopraven subjekt v zasebnopravnih razmerjih, je namreč ne razrešuje dolžnosti spoštovanja tega temeljnega ustavnega načela, ki se odraža tudi v temeljnih načelih pogodbenega prava in omejuje možnost države, da si s pogodbo zagotovi arbitrarno in neomejeno diskrecijsko oblast nad dejansko bistveno šibkejšimi pogodbenimi partnerji.

Višina dodeljenih sredstev v večletnih projektih

V pogodbah o sofinanciranju večletnih projektov je višina financiranja zapisana na način, da je znesek za vsako nadaljnje projektno leto določen “predvidoma do” maksimalne višine. Vendar tudi to besedilo ministrstvu ne daje prostih rok pri kasnejšem določanju višine oziroma rezanju sredstev.

Razlog za to, da je financiranje zagotovljeno do določene višine je namreč tehničen, saj lahko ministrstvo s 100 % gotovostjo dodeli sredstva zgolj za tekoče proračunsko leto. V praksi je zato v pogodbah za nadaljnja leta naveden predviden maksimum, točni znesek pa se določa z vsakokratnimi aneksi. V preteklosti je ministrstvo praviloma z aneksi dodeljevalo predvidene zneske, kar je smiselno, saj sta za uspešno načrtovanje in izvajanje večletnih projektov nujni predvidljivost in zanesljivost financiranja od samega začetka, pa tudi tekom celotnega projekta.

Zakonska podlaga za takšno dodeljevanje sredstev izhaja iz trenutno veljavnega zakona o izvrševanju proračuna,[14] ki državne organe omejuje pri dodeljevanju sredstev za prihodnja proračunska leta v razmerju 80 % za naslednje leto, 60 % za leto zatem, nato 40 %, in tako dalje.

Kljub temu pa je ministrstvo po Zakonu o javnih financah[15] obvezano zagotoviti proračunska sredstva za tekoče večletne projekte. Če bi ministrstvo lahko enostransko odločalo, da finančna sredstva tekom projekta drastično zniža ali jih ne dodeli, bi to upravičence postavilo v nemogoč položaj pri izvajanju projektov.

Upravičenost pogodbenih sprememb

Upravičenci financiranja za dolgoročno vzdržno in odgovorno finančno načrtovanje svojih projektov nujno potrebujejo predvidljivo in stabilno financiranje. Zato morajo biti pogodbena določila, ki dovoljuje kakršnokoli spremembo financiranja, predvidljiva, da lahko upravičencu kot šibkejši stranki zagotavljajo pravno varnost.

Že sam Predlog Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo iz leta 2002[16] je poskušal vpeljati določljiv kriterij, in sicer bi se pogodba v javnem interesu lahko spremenila le, če bi se proračunsko financiranje znižalo za vsaj 5 %. Predlog je želel uzakoniti tudi prehodno obdobje za lažjo prilagoditev prejemnikov sredstev na spremembe ter ukrepe za ohranjanje finančnega ravnotežja upravičencev.[17] Iz neznanih razlogov so v zakonodajnem postopku te varovalke prejemnikov sredstev bile črtane, izvajalci kulturnih projektov in programov pa so bili s tem obsojeni na nejasno, nedoločeno in arbitrarno zakonsko ureditev.

Ustrezna zakonodaja bi torej morala vključevati jasne, objektivne in merljive kriterije za morebitne pogodbene spremembe. Opirali bi se lahko na padec bruto domačega proizvoda, nujne ukrepe za saniranje škode ob naravnih nesrečah, višje nepredvidene izdatke države in podobno. Vsekakor bi bilo primerno, da bi bila ta znižanja omejena z najvišjo mejo, pri čemer bi bilo seveda po pravilih obligacijskega prava v res izjemnih primerih mogoče uporabiti pravila o razvezi in spremembi pogodbe zaradi spremenjenih okoliščin.[18]

Poleg tega bi moralo biti jasno, da se lahko finančne obveznosti ministrstva po že sklenjenih pogodbah spreminjajo zgolj sorazmerno s celotnim proračunom ministrstva ali po drugem primerljivem ključu, ne pa poljubno znotraj izbranih proračunskih postavk. Znižanje razpoložljivih sredstev iz zgoraj naštetih merljivih razlogov torej ne bi smelo dovoljevati nesorazmernega znižanja ali celo popolne prekinitve dodeljenega financiranja. Rezanje sredstev v imenu primanjkljaja projektom, odobrenim v času prejšnje ministrice, ter hkratno dodeljevanje denarja proračunsko nepredvidenim kulturno-političnim projektom novih oblasti, nasprotuje tako razlogom, ki jih za reze navaja ministrica, odpira pa tudi vprašanje neenake obravnava na podlagi (pripisanega) političnega prepričanja.

Tudi ureditev v Zakonu o javnem naročanju[19] kaže na bolj ugodno in predvidljivo obravnavanje gospodarskih subjektov v primerjavi s kulturnimi delavci v primeru dodeljevanja javnega denarja. Pogoji za spremembe ali odstop od pogodb o izvedbi javnih naročil so bolj tesno definirani in regulirani: sprememba cene je omejena pri 30 % vrednosti prvotne pogodbe,[20] poleg obstoječih razlogov za razvezo po Obligacijskem zakoniku pa je naročniku (državi) na voljo razveza v primeru bistvenih sprememb javnega naročila[21] in ne v primeru spremembe finančne situacije naročnika (kot velja v kulturnem sektorju).

Časovnica pogodbenih sprememb

Sporno je bilo tudi obvestilo o nameri zniževanja sredstev, ki ga je ministrstvo v začetku julija poslalo upravičencem. Pozvalo jih je namreč, naj z izdajanjem zahtevkov za plačilo po obstoječih pogodbah prenehajo do septembrskega rebalansa proračuna. Pri tem velja dodatno poudariti, da se projekti že izvajajo, upravičencem pa so že nastali stroški, za katere zaradi negotovosti, ki jo vzpostavlja ministrstvo, ne vedo, ali jih bodo lahko pravočasno pokrili.

Kot je poudaril tudi CNVOS,[22] obstoječe pogodbe do morebitnih sprememb z aneksi veljajo v trenutni obliki. To pomeni, da sta ministrstvo in nasprotna stran še naprej zavezani k izpolnjevanju svojih obveznosti. Za zmanjševanje sredstev in spremembo pogodb pred sprejetjem morebitnega rebalansa torej ni neposredne zakonske podlage, in z vsakršnimi spremembami obstoječih pogodb bi bilo treba počakati do uradnega zaključka rebalansa proračuna.

Pri tem je ponovno treba izpostaviti, da je vsakršno prilagajanje financiranja znotraj proračunskega leta z vidika upravičencev neprimerno in nesorazmerno, saj posega v stotine že sprejetih finančnih načrtov projektnih izvajalcev. Ustrezni čas za resnično nujne posege v obstoječe pogodbe bi torej bil začetek prihodnjega finančnega leta, in ne septembra.

Sklepno

V nedavnih izjavah ministrica nekoliko spreminja stališče in krčenje že dodeljenih sredstev predstavlja kot izhod v sili.[23] A vendar je škoda storjena, in kulturni delavci, ki so že sicer v izredno prekarnem položaju, so bili pahnjeni v dodatno negotovost.

Prav tako so ministričine izjave o želji po ohranjanju in ščitenju slovenskega kulturnega sektorja v neposrednem nasprotju z nedavnimi dejanji ministrstva, ki je ustavilo tudi razpisne postopke za dodelitev delovnih štipendij.[24] Ta poseg bo še dodatno prizadel skoraj 90 kulturnih delavcev. Umetniki, ki so bili uspešni na razpisu, so tudi že prejeli ocene o izbiri, vendar je ministrstvo izkoristilo malo znan zakonski vzvod,[25] ki mu omogoča ustavitev razpisa, dokler niso izdane odločbe.

V demokratični in pravni državi pravni in ekonomski položaj kulturnih delavcev ne more biti prepuščen na milost in nemilost vsakokratne oblasti. Posamezniki in organizacije imajo sklenjena veljavna pogodbena razmerja z državo, ne z vsakokratnim ministrom ali predsednikom vlade. Ministrstvo naj torej spoštuje obstoječe dogovore, s tem pa prepreči povzročanje dodatne negotovosti in eksistenčne stiske prizadetim ter se izogne številnim sodnim postopkom, ki bodo dodatno obremenili pravosodni sistem in proračun države.

Opombe

* V besedilu uporabljene slovnične oblike se enakovredno nanašajo na vse spolne identitete.

[1] MMC RTV SLO: Vlada predlaga dvig proračunske porabe za letos, več denarja predvsem za obrambo, 16. 7. 2026, dostopno na https://www.rtvslo.si/slovenija/vlada-predlaga-dvig-proracunske-porabe-za-letos-vec-denarja-predvsem-za-obrambo/788339.

[2] 4. člen Obligacijskega zakonika (OZ), Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo, 64/16 – odl. US in 20/18 – OROZ631 (v nadaljevanju: OZ).

[3] Miha Juhart, Nina Plavšak, Obligacijski zakonik (OZ) (splošni del) s komentarjem, 1. natis, Ljubljana, GV Založba, 2003, str. 96.

[4] 120. člen OZ.

[5] 121. člen OZ.

[6] 5. člen OZ.

[7] 7. člen OZ.

[8] OZ, glej opombo št. 2.

[9] 9. člen OZ.

[10] 10. člen OZ.

[11] Ustava Republike Slovenije (URS), Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a, 92/21 – UZ62a in 98/25 – UZ74a.

[12] Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK), Uradni list RS, št. 77/07 – uradno prečiščeno besedilo, 56/08, 4/10, 20/11, 111/13, 68/16, 61/17, 21/18 – ZNOrg, 3/22 – ZDeb, 105/22 – ZZNŠPP, 8/25 in 77/25 (v nadaljevanju: ZUJIK).

[13] 97. in 98. člen ZUJIK.

[14] 30. člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2026 in 2027 (ZIPRS2627), Uradni list RS, št. 95/25 in 112/25 – ZJF-K.

[15] 4. odstavek 51. člena Zakona o javnih financah (ZJF), Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 96/15 – ZIPRS1617, 13/18, 195/20 – odl. US, 18/23 – ZDU-1O, 76/23, 24/25 – ZFisP-1, 39/25, 85/25 – ZPJS in 112/25.

[16] Predlog Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo, EVA: 2002-3511-0001, Številka: 650-03/2002-1, dostopno na https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/zakonodaja/izbran/!ut/p/z1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjo8zivSy9Hb283Q0N3E3dLQwCQ7z9g7w8nAwsnMz1w9EUGAWZGgS6GDn5BhsYGwQHG-pHEaPfAAdwNCBOPx4FUfiNL8gNDQ11VFQEAAXcoa4!/dz/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/?uid=C12565D400354E68C1256B810059D518&db=kon_zak&mandat=III&tip=doc (v nadaljevanju: predlog ZUJIK).

[17] “Če so zaradi novih obveznosti ali zmanjšanja pravic prejemnika ... zmanjšani njegovi prihodki ali mu naloženi dodatni stroški, mu mora ministrstvo v odločbi za določen čas zagotoviti tako razmerje med prihodki in stroški, ki ustreza razmerju med prihodki in stroški pred izdajo odločbe (finančno ravnotežje).”, 95. člen predloga ZUJIK.

[18] 112.-115. člen OZ.

[19] Zakon o javnem naročanju (ZJN-3), Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21, 10/22, 74/22 – odl. US, 100/22 – ZNUZSZS, 28/23, 88/23 – ZOPNN-F in 83/25 – ZOUL (v nadaljevanju: ZJN-3).

[20] 2. odstavek 95. člena ZJN-3.

[21] 96. člen ZJN-3.

[22] CNVOS: Pogodbe izvajajte naprej, zahtevke izdajajte v roku, 8. 7. 2026, dostopno na https://www.cnvos.si/novice/4077/pogodbe-izvajajte-naprej-zahtevke-izdajajte-v-roku/.

[23] Ars: Kulturni razpisi pod vprašajem – varčevanje ali kršitev zaupanja?, 16. 7. 2026, dostopno na https://ars.rtvslo.si/podkast/razgledi-in-razmisleki/125576568/175236789.

[24] MMC RTV SLO: Ministrstvo za kulturo ustavilo postopek za dodelitev delovnih štipendij, 20. 7. 2026, dostopno na https://www.rtvslo.si/kultura/drugo/ministrstvo-za-kulturo-ustavilo-postopek-za-dodelitev-delovnih-stipendij/788634.

[25] 104. člen ZUJIK.