Dopustnost referenduma o Zakonu o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije

Ob zbiranju in vložitvi podpisov za razpis referenduma o sprejetem Zakonu o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS) se je v javnosti odprlo vprašanje glede dopustnosti referenduma, pri čemer stališča pravne stroke, ki so bila do zdaj izražena v javnosti, glede tega niso enotna.

Vprašanje dopustnosti referenduma se je odprlo, ker ZIURS poleg določb z več drugih pravnih področij vključuje tudi določbe o ureditvi davkov in drugih obveznih dajatev, skladno z drugim odstavkom 90. člena Ustave Republike Slovenije (Ustava) pa zakonodajnega referenduma o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ni dopustno razpisati. Pri tem je treba posebej izpostaviti problematičnost uporabe t. i. omnibus zakonodajne tehnike v primerih, ko zakon poleg drugih vsebin vključuje materijo, ki je po Ustavi izvzeta iz referendumskega odločanja, hkrati pa ureja tudi druga področja, glede katerih je referendum načeloma dopusten. Na to je v svojem mnenju o predlogu ZIURS opozorila tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora, ki je poudarila, da lahko takšna vsebina vodi v ustavnopravno problematičen položaj, saj je po veljavni ureditvi referendum mogoče razpisati le o zakonu kot celoti. Že iz poročila Ustavne komisije o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembah 90. člena Ustave pri tem izhaja, da “mora tak zakon urejati tako problematiko celovito (ne le v enem oziroma nekaj členih znotraj vsebinsko drugačne, to je ne-davčne oziroma ne-proračunske materije).”[1]

Poleg tega slovenska ustavnopravna teorija s področja pravice do referenduma prav pri prepovedi referenduma o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah opozarja na kompleksnost tega vprašanja, zlasti pa tudi na možnost zlorab s strani zakonodajalca.

Tako profesor Pravne fakultete v Ljubljani dr. Igor Kaučič v članku “Ustavne omejitve in prepovedi zakonodajnega referenduma” (2014) opozarja na možnost različnih razlag, širše in ožje. Širša razlaga določbe bi lahko imela za posledico izključitev referenduma glede številnih zakonov, ki pri nas urejajo vprašanja davkov, carin in drugih obveznih dajatev, med njimi Zakon o Radioteleviziji Slovenija, ter več kot štirideset zakonov s področja turizma, gospodarstva, kmetijstva, okolja itd. Avtor zaključuje, da “referendum o zakonih, ki celovito urejajo posamezno področje, vsebujejo pa tudi določbo o posamezni obvezni dajatvi, praviloma ne bo prepovedan.”[2]

Še bolj poglobljeno se z vprašanjem odločanja o prepovedi referenduma o t. i. davčnih zakonih v svoji doktorski disertaciji z naslovom “Ustavnosodni nadzor zakonodajnega referenduma” (2017) ukvarja profesorica Pravne fakultete dr. Bruna Žuber. Izpostavlja, da je bil “namen določitve te referendumske omejitve v preprečitvi odložitve sprejetja teh zakonov oziroma v preprečitvi njihove zavrnitve na referendumu, saj bi bila v nasprotnem primeru neposredno ogrožena finančna stabilnost države, onemogočeno stabilno izvrševanje financiranja državnega proračuna in drugih blagajn javnega financiranja ter s tem izvrševanje državnih funkcij.”[3]

Za dosego namena, ki ga je zasledoval ustavodajalec z abstraktno izključitvijo zakonov o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah, se zdi torej po oceni relevantne pravne stroke najprimernejše, da se Državni zbor pri odločanju o dopustnosti referenduma in Ustavno sodišče v primeru morebitnega spora o dopustnosti referendumskega odločanja posluži t. i. dvostopenjskega testa, po katerem:

1) naprej presodi, ali sporni zakon ureja davke, carine ali druge obvezne dajatve, in

2) če ugotovi, da je prvi kriterij izpolnjen, ugotovi, ali bi zaradi odložitve sprejetja zakona oziroma zaradi njegove referendumske zavrnitve prišlo do neposredne ogroženosti finančne stabilnosti države oziroma če bi bilo zaradi izvedbe referenduma onemogočeno stabilno izvrševanje financiranja državnega proračuna in drugih blagajn javnega financiranja ter s tem izvrševanje državnih funkcij.[4]

Upoštevajoč navedeno bo moral Državni zbor v okviru odločanja o dopustnosti referenduma upoštevati vse relevantne vidike, ki jih izpostavlja stroka. Pri tem velja posebej izpostaviti, da bi glede na ukrepe iz ZIURS, ki naj bi brez kompenzacijskih ukrepov po oceni Fiskalnega sveta proračunski primanjkljaj dodatno strukturno povečal za okoli 900 mio EUR oz. za več kot 1 odstotno točko BDP letno,[5] težko trdili, da bi pobudniki oziroma državljani na referendumu o ZIURS ogrožali stabilnosti javnih financ.

Glede na ustavnopravni okvir, problematično uporabo omnibus zakonodajne tehnike v konkretnem primeru, namen prepovedi razpisa referenduma iz 90. člena Ustave in pomen pravice do glasovanja na referendumu iz naše pravne analize izhaja upravičeno pričakovanje, da bi Ustavno sodišče v morebitni ustavnopravni presoji sklepa Državnega zbora o nedopustnosti razpisa referenduma odločilo, da je referendum o ZIURS dopusten.

[1] Poročilo o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 620-VI, št. 001-02/12-16/, z dne 29. 3. 2012, str. 6. Dostopno na: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/80072fa2d06caa90209b9bc714b2ed7b78f2bf8e132369cede0af5eb12cb531c.

[2] Kaučič, Igor (2014). Ustavne omejitve in prepovedi zakonodajnega referenduma. Zbornik znanstvenih razprav (Pravna fakulteta, 1991), letnik 74, številka 1, str. 71. Dostopno na: https://www.dlib.si/stream/URN:NBN:SI:DOC-XAIT3ARW/e1e94e08-1ccd-4920-b742-44b83d022643/PDF.

[3] Žuber, Bruna (2017). Ustavnosodni nadzor zakonodajnega referenduma. Doktorska disertacija (Pravna Fakulteta, 2017), str. 318. Dostopno na: https://repozitorij.uni-lj.si/Dokument.php?id=106665&lang=slv.

[4] Poročilo o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 620-VI, št. 001-02/12-16/, z dne 29. 3. 2012, str. 6. Dostopno na: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/80072fa2d06caa90209b9bc714b2ed7b78f2bf8e132369cede0af5eb12cb531c.

[5] Fiskalni svet, Ocena osnutka Letnega poročila o napredku 2026, april 2026, str. 5. Dostopno na: https://www.fs-rs.si/wp-content/uploads/2026/04/LPN2026.pdf.