Pravna mreža za varstvo demokracije je skupaj z medijskimi strokovnjaki pripravila izhodišča novele o RTV in v nadaljevanju podajamo razloge, v katerih utemeljimo, zakaj se z mnenjem dr. Avblja nikakor ne moremo strinjati.

Ali je res protiustavno, da je bila novela Zakona o RTV sprejeta po nujnem zakonodajnem postopku?

Že iz veljavnega Zakona o RTV uvodoma jasno izhaja, da je dolžnost ustanovitelja, da zagotovi institucionalno avtonomijo in uredniško neodvisnost RTV Slovenija ter primerno financiranje za izvajanje javne službe (2. člen).

Sprejem novele Zakona o RTV je nujen za uresničitev temeljnih ustavnih pravic in načel, ki jih je v svoji sodni praksi že ničkolikokrat poudarilo tudi Ustavno sodišče. Poudarilo je predvsem pomembnost svobode izražanja, ki je nerazdelno povezana s svobodo medijev. In kako si lahko predstavljamo svobodni medij, ki je odvisen od oblasti, odvisen od državnega (političnega) nadzora in podvržen cenzuri?*1 Težko. In zato je sprejem novele, katere namen je izključno sprememba upravljanja in depolitizacija javnega zavoda, in ne »kadrovska čistka«, nujen.

Nujnost spremembe organizacijske strukture javnega zavoda RTV Slovenija potrjuje stanje medijev v državi, ki je bilo ugotovljeno s strani številnih neodvisnih poročil mednarodnih organizacij (npr. Reporters Without Borders in The Media Pluralism Monitor, Monitoring Media Pluralism in the Digital Era). Ta poročila Slovenijo v povezavi z medijsko svobodo uvrščajo vse slabše (Slovenija je na World Press Indexu 2022, ki ga objavlja organizacija Reporters Without Borders uvrščena na 54. mesto med 180 državami, kar je 18 mest slabše kot lani), in to ravno zaradi političnega vpliva, ki so mu bili oziroma so mu še vedno podvrženi mediji, tudi zaradi veljavne zakonodaje. Politični vplivi na temeljni vir informiranja so še toliko bolj nedopustni zaradi pomena medijev za demokratično družbo. Nevarnost političnega vpliva namreč neposredno ogroža pravico do obveščenosti iz 39. člena Ustave. Da gre za ustavno pravico, je zapisalo Ustavno sodišče že davnega leta 2009*2 in tudi potrdilo leta 2019.*3 O tem ne more biti dvoma. Ne gre torej za pravnofilozofski pogled te ali druge pravne smeri, ki korenini v takšnem ali drugačnem pogledu na interpretacijo Ustave.*4 Gre za ustaljeno sodno prakso tistega sodišča, ki s svojimi odločitvami in »zadnjo besedo« naši Ustavi daje vsebino. In ta vsebina sledi evropski pravni misli. Tej sledi tudi predlog novele Zakona o RTV, ki uveljavlja pravni okvir za pluralni, od politike neodvisni in objektivni javni medij.

Predlagatelj novele je ob upoštevanju celotne situacije in objektivnih dejstev lahko prišel zgolj do enega zaključka: organizacijsko strukturo RTV Slovenije je treba spremeniti in to čimprej. Iz tega vidika je povsem legitimna in razumna odločitev zakonodajalca, da začne zakon veljati dan po njegovi objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Takšno možnost zakonodajalcu nenazadnje daje Ustava, in sicer s tem, ko mu prepušča presojo razlogov za skrajšanje vakacijskega roka v vsakem posameznem primeru.*5 Tudi ni dvoma, da se z vsebino novele do tega trenutka kdo ne bi uspel ali mogel seznaniti in pripraviti na njeno izvrševanje, kar je tudi (edini) namen sicer 15-dnevnega uveljavitvenega roka. Zato je treba javno debato namesto v vprašanje, ki očitno pade v polje proste presoje zakonodajalca, usmeriti v relevantne vidike novele Zakona o RTV, to je v resne ustavnopravne dileme, ki jih novela zakona rešuje.

Pri tem nasprotniki novele (tudi dr. Avbelj) spregledajo, da je tudi nujni zakonodajni postopek s Poslovnikom državnega zbora urejen zakonodajni postopek ter da so bila pravila postopka pri sprejemu novele Zakona o RTV spoštovana. Z vidika presoje ustavnosti zakonodajnega postopka je namreč bistveno, da je zakon sprejet po postopku, ki je skladen z Ustavo, kar pa je seveda tudi nujni zakonodajni postopek.

Ob pripombah, da predlog zakona ni bil v javni obravnavi, izpostavljamo, da so bili pri pripravi predloga novele Zakona o RTV upoštevani predlogi strokovne javnosti in civilne družbe. Pred sprejemom novele so potekale številne javne razprave. Začele so se že ob uveljavitvi veljavnega t.i. »Grimsovega zakona« iz leta 2005 z opozorili, da zakon javni medij podreja politiki in nasprotuje dobrim evropskim praksam. Dolga in široka razprava je potekala leta 2010, ko je bil po dveh letih javnih obravnav sprejet nov t.i. »Širčin zakon«, ki pa ni bil potrjen na referendumu. V zadnjih dveh letih se je javna razprava znova intenzivirala: leta 2020 je stranka LMŠ v državni zbor vložila predlog zakona, ki bi uvedel zelo podobne spremembe upravljanja kot jih predvideva novela. Zakon takrat ni bil sprejet. V istem obdobju je bil pri predsedniku republike pripravljen posvet o potrebnih spremembah RTV Slovenija, pri Založbi FDV je izšla znanstveni zbornik Premisleki o prihodnosti javnih medijev, katerega urednik je eden največjih poznavalcev medijev v evropskem prostoru akademik dr. Slavko Splichal, Svet za razvoj pri SAZU je pripravil dva posveta o prihodnosti javne radiotelevizije z zavidljivo udeležbo tujih in domačih strokovnjakov. Vse te razprave so opozarjale zlasti na nujnost zmanjšanja političnega vpliva pri upravljanju RTV Slovenija, saj je 21 članov od 29 članov programskega sveta imenovanih s strani vladajoče koalicije v Državnem zboru.

Ali novela RTV krši načelo zaupanja v pravo?

Ne. Novela zakona o RTV predvideva ex lege prenehanje mandatov članov programskega sveta, članov nadzornega sveta in mandat članov nanju vezanih odborov ter generalnega direktorja, direktorja radia in direktorja televizije. Zakonodajno-pravna služba v mnenju o noveli nikakor ni izrazila mnenja, da predviden poseg v trajanje mandatov predstavlja kršitev načela zaupanja v pravo. Potrdila je, da ustaljena ustavnosodna praksa posegov v obstoječe pravne položaje in pravne koristi ne izključuje, ampak jih dopušča, če zanje obstajajo v javnem interesu izkazani prevladujoči razlogi, pomembnejši od posega v položaj prizadetih. In ti razlogi, kot omenjeno uvodoma, v konkretnem primeru nesporno obstajajo.

Ustavno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da imenovanja za poslovodsko ali vodilno funkcijo z določitvijo mandata in z zakonsko predvideno možnostjo predčasne razrešitve ni mogoče šteti za pridobljeno pravico, ki jo Ustava v drugem odstavku 155. člena varuje pred posegi zakonodajalca.*6 Takšen poseg v trajanje mandata predstavlja t.i. nepravo retroaktivnost, ki ni prepovedana, razen če se v posameznikov pravni položaj posega arbitrarno, brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.*7 To pomeni, da je treba skladno s testom arbitrarnosti (ne pa testom sorazmernosti, ki je aplikativen pri posegih v ustavne pravice, in uporabo katerega zmotno predlaga dr. Avbelj) presojati, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost.*8 Zgolj dejstvo prenehanja mandatov pred njihovim iztekom torej še ne pomeni, da je tak zakon protiustaven.

Glede navajanja odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice in sodišča Evropske unije v zvezi z delovanjem neliberalnih režimov na Poljskem in Madžarskem je treba poudariti, da ti primeri z našo situacijo niso primerljivi. Po eni strani odločitve, ki se nanašajo na posege v sodne mandate, ščitijo neodvisnost sodstva kot ustavno kategorijo in eno od treh vej oblasti, po drugi strani pa na Poljskem in Madžarskem vladajoča politika s posegi v mandate utrjuje svojo oblast, z zakonom o RTV Slovenije pa se iz upravljanja RTV Slovenija umika.

Predlagatelj je obširno obrazložil in podal oceno stanja in razloge za sprejem predloga zakona in njegove nujnosti. Pa tudi sicer je treba presojati sam zakon in ne zgolj obrazložitve predloga.

Nenazadnje je bil isti »način« prenehanja mandatov uporabljen tudi pri sprejemu sedaj veljavnega Zakona o RTV Slovenija, t.i. »Grimsovega zakona« iz leta 2005, pa tudi v primeru Zakona o Kobilarni Lipica, Zakona o Slovenski tiskovni konferenci, Zakona o Triglavskem narodnem parku. Nikakor torej ne gre za nekaj »novega« in samo po sebi protiustavnega.

Spremembam, ki jih uvaja novela Zakona o RTV, botruje izključno želja po depolitizaciji, zagotavljanju večje uredniške avtonomije, večji participaciji javnosti in zaposlenih. Vse navedeno so, poleg že zgoraj opisanega, cilji v javnem interesu, ki jih je v svoji sodni praksi nenazadnje poudarjalo tudi Ustavno sodišče, in sicer kot bistvene za zagotavljanje svobode medijev in ustavne pravice do svobode izražanja ter pravice do obveščenosti.

Dr. Avbelj pavšalno omenja tudi kršitev načela določnosti predpisov, pri čemer sicer ne pojasni, kaj točno ima v mislim. Na tem mestu je smiselno omeniti, da novela celo sanira problematično in nedoločno ureditev veljavnega zakona, v katerem denimo ni določbe, ki bi jasno opredeljevala razloge za razrešitev člana programskega sveta. Novela zakona, nasprotno, natančno ureja razrešitev, trajanje in prenehanje mandatov.

Prav tako ni posebnost in nič novega rešitev, uporabljena v noveli zakona o RTV, da določene (neodvisne) državne institucije in zasebne organizacije samostojno določajo svoje predstavnike v upravne organe različnih javnih institucij (na primer v Svet Javne agencije RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, v Svet za invalide RS, v Svet za trajnostni razvoj in varstvo okolja, v Svet varuha za človekove pravice). Nenazadnje je podobno, kot bo po novem sestavljen svet RTV Slovenije, sestavljen tudi drugi dom slovenskega parlamenta, to je Državni svet, ki ga poleg predstavnikov lokalnih interesov sestavljajo tudi predstavniki različnih socialnih in delovnih interesov. 

Ko novelo Zakona o RTV podvržemo kritični ustavni presoji, je mogoče zaključiti zgolj to, da obstajajo številni razlogi v javnem interesu, ki nedvomno narekujejo njen sprejem.

Reference:

1. Prim. odločbe Ustavnega sodišča, opr. št. U-I-172/94 z dne 9. 11. 1994, opr. št. Up-20/93 z dne 19. 6. 1997, in opr. št. U-I-106/01-27 z dne 5. 2. 2004.
2. Prim. odločbo Ustavnega sodišča, opr. št. Up-2940/07 z dne 5. 2. 2009.
3. Prim. odločbo Ustavnega sodišča, opr. št. Up-366/16 z dne 5. 12. 2019.
4. Nemalokrat se namreč pojavljajo komentarji, češ, da Ustavi ni zapisane pravice do obveščenosti.
5. Prim. odločbo Ustavnega sodišča, opr. št. U-I-89/94 z dne 6. 10. 1994.
6. Prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča, opr. št. U-I-158/94 z dne 9.3.1995, odločba, opr. št. U-I-172/94 z dne 9. 11. 1994 in odločba, opr. št. U-I-48/01 z dne 8. 5. 2003.
7. Prim. odločbi, opr. št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993, in, opr. št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996.
8. Prim. odločbo, opr. št. U-I-120/91 z dne 9. 4. 1992.