Ustava RS (v nadaljevanju URS) določa, da upravni organi svoje delo opravljajo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. V tem smislu samostojno izvajajo postopke, za katere so pristojni, in sprejemajo odločitve, pri tem tudi samostojno razlagajo pravo, ki ga uporabljajo. To še posebej velja za organe v sestavi, ki so ustanovljeni prav za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora in nalog na področju javnih služb, če se s tem zagotovi večja učinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog oziroma če je zaradi narave nalog ali delovnega področja potrebno zagotoviti večjo stopnjo strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog, kot to opredeljuje 14. člen Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1).

ZDU-1 različno ureja razmerja resornega ministrstva do upravne enote in do organa v sestavi. Ministrstvo daje upravnim enotam usmeritve, strokovne napotke in drugo strokovno pomoč za izvrševanje nalog iz svoje pristojnosti, pa tudi obvezna navodila za izvrševanje nalog s svojih upravnih področij (49. člen ZDU-1). Bolj omejeno pa je v razmerju do organa v sestavi, pri čemer 23. člen ZDU-1 določa, da organ v sestavi izvaja naloge v skladu z zakonom, drugimi predpisi, programom dela, ki ga sprejme minister na predlog predstojnika organa v sestavi, in finančnim načrtom, ki se sprejme v skladu z zakonom o javnih financah. Minister daje organu v sestavi ministrstva usmeritve za delo organa v sestavi. Minister daje organu v sestavi obvezna navodila za delo ter mu naloži, da v mejah svoje pristojnosti opravi določene naloge ali sprejme določene ukrepe ter mu o tem poroča.

Iz ZDU-1 torej izhaja, da je v razmerju do organa v sestavi pristojen izključno minister, v katerega ministrstvo sodi organ v sestavi. Pri tem ne gre za splošno usmerjanje organa v sestavi v smislu izvajanja postopkov oz. odločanja v zadevah, ki sodijo v pristojnost organa v sestavi. Usmeritev in navodil torej organu v sestavi ne dajejo ministrstva oziroma vodje direktoratov, ampak minister osebno. Zaradi strokovne in siceršnje samostojnosti organa v sestavi ni predvideno, da bi mu ministrstvo ali minister nudila strokovno pomoč.

Tudi sicer strokovne pomoči, ki jo nudi ministrstvo po 49. členu ZDU-1 upravnim enotam, ne gre razumeti kot razlago prava, ki ga uporablja upravni organ. Skladno z URS in Zakonom o upravnem postopku mora pravo samostojno razlagati upravni organ, pri čemer se (lahko) opre na presojo sodišča, ki odločajo o pravnih sredstvih na določenem upravnem področju.

Policija je organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve in položaj policije v razmerju do ministra za notranje zadeve je še posebej urejen v Zakonu o organiziranosti in delu v policiji ( v nadaljevanju ZODPol), ki je vsaj v tem delu lex specialis glede na ZDU-1. Razmerje med ministrom in policijo natančneje konkretizira še pravilnik. Nikjer ni predvideno, da bi direktorat MNZ razlagal policiji vsebino prava, ki ga ta uporablja pri ugotavljanju prekrškov. Glede na samostojnost policije je primerna zadržanost ministrstva v razmerju do policije.

Še več, razmerje med izvršilno oblastjo in policijo je ustavnega pomena, še posebej v družbah, ki naj bi bile utemeljene na vladavini prava. Dejstvo, da zakonodaja določa manjšo vlogo izvršilne oblasti v razmerju do policije kot v razmerju do npr. upravnih enot, je izraz večje neodvisnosti policije, zaradi česar je ta samostojen organ v sestavi. Pri tem je bistvo prav v tistih nalogah izvršilne oblasti, ki jih ta po zakonu nima v razmerju do policije in jih zato ne sme izvrševati. Zakon tako ne določa, da bi MNZ oz. njegove organizacijske enote sploh nudile kakšno "strokovno" pomoč policiji, sploh ne v zvezi z delom na področju izvrševanja prekrškovnega prava oz. razlago tega prava. V razmerju do policije lahko izvršilna oblast počne le tisto, kar je izrecno določeno v zakonu, in ne vse razen tisto, kar ji je načeloma prepovedano.

Treba bi se bilo izogniti stališču, da je dobronamerna strokovna pomoč ministrstva policiji dopustna, politično vplivanje nanjo pa ne. V tem primeru se namreč nujno zapletemo pri vprašanju, kaj konkretni dokument Direktorata za upravno notranje zadeve po vsebini in obliki sploh je: pomoč ali vplivanje? V kontekstu načela samostojnosti policije, zlasti v strokovnem smislu pri izvrševanju kaznovalnega prava (vklj. s prekrški) je neprimerno vsako (tudi domnevno dobronamerno) vmešavanje izvršilne oblasti, ki nima jasne zakonske podlage.

Če pa ministrstvo oceni, da policija pri izvrševanju prekrškovnega prava ne ravna zakonito in strokovno, ima na voljo možnosti usmerjanja in nadzora, kar pa ne izvaja Direktorat za upravno notranje zadeve, ampak Direktorat za policijo in druge varnostne naloge, pri čemer je predvidena tudi posebna vloga ministra (nadzor odredi minister po 6. členu ZODPol). Gre torej za transparenten postopek nadzora, v katerem so jasno opredeljene vloge udeleženih. Če bi torej MNZ ocenilo, da policija pri izvajanju prekrškovnega prava po Zakonu o javnih zbiranjih ravna nepravilno ali nestrokovno, ima minister možnost v zvezi s tem odrediti nadzor. Usmerjanje policije v konkretnih prekrškovnih primerih z dokumentom direktorata (kot organizacijske enote ministrstva), ki policiji razlaga pravo, pa je neprimerno in nezakonito ter v nasprotju z načelom neodvisnosti policije in transparentnosti.

Ideja, da ni nič narobe s tem, da direktorat MNZ (v katerega delovno področje niti ne spadajo neprijavljeni shodi) razlaga policiji pravo, na podlagi katerega ta ugotavlja prekrške in izreka globe domnevnim organizatorjem, je zastrašujoča. V konkretnem primeru ni šlo za kakšno strokovno pomoč, ampak vplivanje na policijo, da pri obravnavi protestov in protestnikov uporabi široko razlago znakov prekrška, da se jih kaznuje čim več, in to navkljub že tedaj drugačnim signalom Ustavnega sodišča RS, Varuha človekovih pravic ter strokovne javnosti.

Sprenevedanje je, da se dokument DUNZ ne nanaša na konkretne primere shodov. Čeprav imena vidnih protestnikov, ki so sodelovali v protivladnih protestih (in bili na podlagi stališča DUNZ tudi večkrat kaznovani), niso izrecno omenjena, je očitno, da je bil dokument napisan zaradi njihovega kaznovanja. To je razvidno iz zaprosila in časovnih okoliščin dokumenta. Videti je tudi, da je policija razumela omenjen dokument kot zavezujoč, saj se je nanj tudi izrecno sklicevala v odločbah o prekrških. Poleg tega je to edini znani primer, ko MNZ razlaga pravo policiji oz. jo usmerja, kako naj uporabi zakon pri odločanju o konkretnih prekrških. Na drugih področjih kaznovalnega prava takega pristopa ni zaznati. Tudi to kaže, da pri tem ne gre za običajno strokovno pomoč, ampak vsebinsko usmerjanje dela policije na področju prekrškov po Zakonu o javnih zbiranjih.

V sistemu, ki naj bi temeljil na demokratični policiji, je ključno, da so pristojnosti in odgovornosti policije in drugih organov v razmerju do policije, jasno določene z zakonom. Bistveno je, da ima policija tudi videz neodvisnosti pri svojem delu. To pomeni tudi jasno obveznost izvršilne oblasti, da se vzdrži razlage prekrškovnega prava policiji. Zato skrbijo poskusi sedanjega ministra, da se sporni dokument rehabilitira, češ da ni vsebinsko problematičen.

Vse to se še niti ne dotakne dejstva, da je vsebina dokumenta strokovno napačna in temelji na neupoštevanju standardov človekovih pravic na področju svobode združevanja in govora. Zagotovo pa vse to kaže, da so neodvisnost policije in politična odgovornost za neprimerno vplivanje na policijo teme, o katerih se v javnosti premalo razpravlja.