• Opomba: slovnične spolne oblike se v besedilu uporabljajo izmenjujoče; želijo biti vključujoče za vse spole.

V Sloveniji ima volilno pravico vsak polnoletni državljan ali državljanka ob pogoju, da sta sposobna razumeti pomen, namen in učinek volitev. Ta pravica je podeljena z ustavo, pri čemer volimo poslanke državnega zbora, evropske poslance, predsednika države, občinske svetnice in županje. Letos bomo oddali svoj glas na treh volitvah; sezona se bo odprla 24. aprila. 

Vse osebe, ki jih izvolimo, opravljajo pomembne politične funkcije, v okviru katerih sprejemajo odločitve, ki vplivajo na naš vsakdan. A če želimo biti pri oddaji glasu preudarni, golo poznavanje političnih programov kandidatov in političnih strank ne zadošča. Razumeti moramo tudi, kako bo naš glas vplival na končni rezultat volitev. Pri tem se ne gre slepiti, da je kateri koli glas nepomemben. Vsak šteje – zrno na zrno pogača, glas na glas izvolitev.

Največji izziv pri ureditvi volilnih sistemov predstavlja pretvorba glasov ljudi, ki oddajo veljavno glasovnico, v razdelitev mandatov. Dva temeljna modela – večinski in proporcionalni volilni sistem se tega vprašanja lotevata na različne načine. V večinskem volilnem sistemu volivci glasujejo praviloma o toliko kandidatih oziroma kandidatnih listah, kolikor se v volilni enoti voli predstavnikov, relativni zmagovalec volilne enote pa pridobi nato vse mandate. Proporcionalni volilni sistem po drugi strani temelji na ideji sorazmernega predstavništva. Delež glasov volivcev, ki jih lista kandidatov prejme, naj bi ustrezal deležu mandatov. Ta sistem točneje odraža politično voljo volivcev in volivk ter omogoča zastopanost vsaj nekaterih političnih manjšin. 

Peti odstavek 80. člena slovenske ustave določa, da se poslance in poslanke voli po načelu sorazmernega predstavništva, torej ob uporabi proporcionalnega volilnega sistema. Določa, da mora kandidatna lista za vstop v parlament na volitvah prejeti vsaj 4 odstotke vseh oddanih glasov in da naj imajo volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov. Prav slednja zahteva je najmanj oprijemljiva in odpira različne tako teoretske kot izvedbene možnosti. 

Trenutno uresničujemo omenjeno ustavno zahtevo prek glasovanja v volilnih okrajih. Slovenija je za namen volitev razdeljena v 8 volilnih enot, vsaka od teh pa še na 11 volilnih okrajev, ki jih je skupaj 88. Vsak volilni okraj izvoli enega kandidata, a mandate se deli na dveh ravneh – na ravni volilnih enot in na ravni države.

Obstoječa ureditev volilnega sistema v Sloveniji

Politične stranke pripravijo svoje kandidatne liste  za vsako volilno enoto posebej. Posamezno kandidatno listo sestavljajo kandidati določene liste iz različnih volilnih okrajev znotraj iste volilne enote. 

Za razdelitev mandatov na ravni volilne enote se uporabi formula Droopovega količnika, ki pravi, da se število glasov, ki je potrebno za izvolitev ene poslanke z liste kandidatov v posamezni volilni enoti, izračuna tako, da se število vseh glasov, oddanih v volilni enoti, deli s številom mandatov v volilni enoti povečanim za ena – v Sloveniji se torej vedno deli z dvanajst. 

Dobljeni količnik prestavlja ključ za izračun števila dobljenih mandatov. Tolikokrat kot je število glasov oddanih za kandidatno listo doseglo izračunani količnik, toliko mandatov bo kandidatna lista dobila. Ponazorjeno na primeru, če bi v volilni enoti glasovalo 6000 volivcev in bi se v njej podeljevalo 5 mandatov, potem bi za dosego enega mandata lista potrebovala 1000 glasov. Lista A, ki bi prejela 2000 glasov, bi tako dobila 2 mandata, lista B s 1700 glasovi en mandat, lista C s 350 glasovi pa ne bi dobila nobenega mandata. Tak sistem izračuna pomeni, da vsi glasovi za posamezno listo niso “vnovčeni” oziroma da vsi razpoložljivi mandati niso razdeljeni. Zato nastopi še razdelitev mandatov na ravni države.

Pri razdelitvi mandatov na ravni države se upošteva skupno število glasov, ki jih je kandidatna lista prejela v celotni državi. Za izračun se uporabi tako imenovani d’Hontov sistem, v okviru katerega se najprej ustvari tabelo. Na eni osi se navede absolutno število glasov, ki so jih posamezne kandidatne liste prejele v celotni državi, na drugi pa številke 1, 2, 3 … vse do 88, kolikor mandatov je potrebno razdeliti. Nato se absolutno število glasov, ki jih je prejela posamezna kandidatna lista, deli najprej z 1, nato z 2, s 3 in tako naprej vse do 88. Postopek se izvede za vse stranke, nato pa se izloči 88 najvišjih količnikov. Kolikor najvišjih količnikov ima kandidatna lista, toliko mandatov prejme na ravni države.

Kandidatna lista bo dobila toliko dodatnih mandatov, kot je razlika med številom prejetih mandatov na ravni države in številom prejetih mandatov na ravni volilne enote. Lista bo dodatne mandate prejela v tisti volilni enoti, kjer je imela največji ostanek glasov po zaključku delitve mandatov na ravni volilnih enot z uporabo Droopovega količnika.

Če je torej kandidatna lista na ravni volilnih enot prejela 6 mandatov, na ravni države pa 9, bo skupaj prejela 9 mandatov. Od tega bodo trije mandati, pridobljeni pri delitvi mandatov na ravni države, podeljeni v volilni enoti, kjer je lista imela največji ostanek glasov po prvostopenjski delitvi mandatov.

Tako so razdeljeni mandati kandidatnim listam. A ključno vprašanje ostaja, kdo z liste bo dejansko zasedel mesto v državnem zboru. Tu se trenutni slovenski volilni sistem zaplete, saj skuša uravnotežiti zahtevo po proporcionalnem volilnem sistemu z zahtevo po odločilnem vplivu volivca oziroma volivke. Mandat je podeljen tistemu, ki je v svojem volilnem okraju dosegel najvišji delež glasov v primerjavi z drugimi kandidati z iste kandidatne liste v volilni enoti, pri čemer ni pomembno absolutno število glasov.

Ponazorjeno na primeru, na isti listi kandidatov v volilni enoti X kandidirata kandidata A in B. Kandidat A v svojem volilnem okraju prejme 500 glasov, kar predstavlja 21 odstotkov glasov v okraju. Kandidat B prejme 1000 glasov, a ker je njegov okraj večji, predstavlja to število glasov le 15 odstotkov glasov v okraju. Mandat bo tako prejel kandidat A.

V volilnih okrajih glasujemo za kandidate, a nato je njihova izvolitev na ravni volilne enote odvisna od uspeha celotne liste tako v volilni enoti kot na ravni državi. To odpira vprašanje smiselnosti sedanje ureditve, saj izvoljeni poslanec ni vezan na volilni okraj, temveč zgolj na volilno enoto – ali pa celo zgolj na rezultat na ravni države. 

Volivci imajo vseeno lažni občutek, da z oddajo glasu za kandidatno listo oddajajo glas za poslanko, ki kandidira v njihovem volilnem okraju. Na glasovnici so namreč navedene kandidatne liste in za vsako od njih kandidat, ki v volilnem okraju kandidira. Volivka dejansko prispeva glas kandidatni listi, izvolitev posameznega kandidata pa je odvisna predvsem od porazdelitve glasov znotraj volilne enote in na ravni države. 

Ustavno sodišče je v odločbi U-I-32/15 ugotovilo, da ustavna zahteva po odločilnem vplivu volivcev na dodelitev mandatov pomeni, da so volivci tisti, ki “povzročijo” dodelitev mandatov posameznim kandidatom. Ustava ne določa, kakšen mora biti način glasovanja o kandidatih – o tem odloča zakonodajalec. A ustavno sodišče je dodalo, da ureditev z volilnimi okraji izpolnjuje zahtevo po odločilnem vplivu volivcev, vendar so bile razlike med volilnimi okraji prevelike, da bi bila ureditev skladna z ustavo – kršeno je bilo načelo, ki zahteva, da vsak poslanec ali poslanka predstavljata približno enako število volivcev in volivk. 

Izpostaviti je treba, da je ustavno sodišče za neskladna z ustavo razglasilo zgolj merila za oblikovanje volilnih okrajev, ki so urejena v različnih zakonih. Državni zbor je februarja 2021 opisano neskladnost z ustavo popravil tako, da je spremenil meje volilnih okrajev. A ob tem ostaja nezadosten odgovor na vprašanje, ali ni državni zbor s tem le pogasil požara, namesto da bi odpravil vzrok za le-tega, ki bo vedno znova zagorel. Prebivalstvo se bo namreč v prihodnje zagotovo še selilo med različnimi volilnimi okraji. Čez 10 ali 20 let bomo tako lahko ponovno soočeni z istim problemom, da bodo volilni okraji po številu volivcev neenaki. Rešitev spremenjenih meja volilnih okrajev je tako začasna, težava pa ostaja na dolgi rok še kako prisotna.

Ustavna zahteva po “odločilni” stopnji vpliva volivcev na dodelitev mandatov je jasna, a to, kdaj je vpliv dejansko odločilen, je nehvaležno vprašanje. Obstoječi volilni sistem z volilnimi okraji uresničuje merilo odločilnega vpliva volivcev le deloma. Veljavna ureditev je problematična tudi z vidika načela enakosti volilne pravice med kandidati iste stranke, ki tekmujejo med seboj znotraj volilnih enot, in potrebujejo za izvolitev različno absolutno število glasov. Prav tako gre pri podeljevanju glasu za nekakšno iluzijo: volivec misli, da v volilnem okraju voli določeno kandidatko, a na koncu ni nujno, da njegov glas zagotovi njeno izvolitev.

Ustavne zahteve po odločilnem vplivu volivcev v proporcionalnem volilnem sistemu ni mogoče uresničiti v (po)polnosti. A ustava stremenje k temu zahteva. Zato je pri izbiri načina uresničevanja zahteve po odločilnem vplivu volivcev in volivk treba tehtati med obema zahtevama, ter najti način, ki bi v največji možni meri zagotavljal odločilen vpliv volivcev in je hkrati lahko del proporcionalnega volilnega sistema.

Sistem preferenčnega glasu brez volilnih okrajev bi zagotovil odločilen vpliv volivcev v večji meri od sedanjega in bi zato lahko bil ustreznejši.

Preferenčni glas

Sedanji sistem razdelitve mandatov ima eno glavno pomanjkljivost – teža glasu volivca je bolj odločilna pri dodelitvi mandatov listam in ne posameznemu kandidatu. Takšne volitve niso dovolj personalizirane, saj je vloga volivk in volivcev pri dodeljevanju mandatov majhna. Personalizacija volitev pomeni, da volilni sistem omogoči volivki vpliv na izbiro osebe, ki na volitvah prejme mandat.

Uporaba preferenčnega – ali prednostnega – glasu lahko okrepi personalizacijo volitev. Preferenčni glas omogoči večji vpliv volivca na izbiro posamezne kandidatke znotraj liste, saj se mandate ne deli po vrstnem redu kandidatov na listi, ki ga določi politična stranka, ali po relativno največjemu deležu prejetih glasov po volilnih okrajih, temveč so na listi znotraj volilne enote izvoljeni kandidati, ki dobijo največje število preferenčnih glasov. 

Preferenčno glasovanje volivki omogoči izbiro med različnimi kandidati znotraj ene liste, včasih celo med kandidatkami različnih list. Volivec ima lahko bodisi en bodisi več preferenčnih glasov. Pojavne oblike preferenčnega glasovanja so raznotere:

1. V sistemu panaširanja lahko volivka deli preferenčne glasove kandidatom z različnih list.
2. Preferenčni glas je lahko obvezen. Volivec mora oddati glas za posamezno kandidatko, drugače njegova glasovnica ni veljavna. Uporaba preferenčnega glasu pa je lahko tudi prostovoljna. 
3. Določen je prag – za upoštevanje preferenčnih glasov pri ugotavljanju volilnega izida je treba preseči določeno število oziroma delež preferenčnih glasov. Gre za relativni preferenčni glas. Če se preferenčni glasovi upoštevajo v vsakem primeru, govorimo o absolutnem preferenčnem glasu.
4. Preferenčni glas se v nekaterih ureditvah podeli tako, da volivec lastnoročno zapiše ime in priimek kandidatke, ki ji želi podeliti preferenčni glas.
5. Volivka ima lahko več preferenčnih glasov, ki jih podeli tako, da kandidate razvrsti po lastno določenem vrstnem redu. 

Da je volilni sistem učinkovit, ga morajo volivci razumeti in ga sprejeti za svojega. Zato je preferenčni glas izrazito primeren za slovenski volilni sistem. Volivci ga že poznajo in tudi s pridom uporabljajo pri volitvah poslank v evropski parlament ter pri volitvah občinskih svetnikov. Prav tako je bilo preferenčno glasovanje prisotno na prvih slovenskih večstrankarskih volitvah leta 1990, kjer so volivke lahko volile bodisi listo kandidatov bodisi toliko kandidatov, kot se jih je volilo v volilni enoti. 

V Sloveniji velja tako na lokalnih volitvah kot pri volitvah evropski poslancev pravilo relativnega ne-obveznega preferenčnega glasu, pri čemer imajo volivci na voljo en sam preferenčni glas, ki ga lahko uporabijo znotraj izbrane kandidatne liste. Pri volitvah poslancev v evropski parlament volivka odda svoj glas bodisi posamezni kandidatni listi bodisi posamezni kandidatki z liste, preferenčni glasovi pa se upoštevajo le, če število preferenčnih glasov za kandidata na določeni listi preseže število “ne-preferenčnih” glasov za to listo. 

Podatki o uporabi preferenčnega glasu so vzpodbudni. Na zadnjih volitvah evropskih poslancev leta 2019, je kar 80 odstotkov volivcev, ki so oddali veljaven glas, izkoristilo možnost preferenčnega glasu. Učinek vpliva volivk na dodelitev mandatov kandidatom z uporabo prefernčnega glasu se je v Sloveniji izrazil večkrat. Denimo leta 2004 je bil v evropski parlament kot edini kandidat z liste ZSLD izvoljen Borut Pahor, čeprav je bil na zadnjem, sedmem mestu. Če se volivci ne bi odločili za oddajo preferenčnega glasu, bi bil izvoljen prvi kandidat z liste, tako pa so korenito personalizirali izvolitev. Tudi leta 2014 z liste SD ni bil izvoljen prvi kandidat liste, ampak ga je zaradi večjega števila preferenčnih glasov prehitela Tanja Fajon.

Volivci in volivke torej razumejo moč preferenčnega glasu in kako lahko z njim vplivajo na to, kdo je izvoljen – zanj se odločajo, čeprav ni obvezen. Glede na to, da volivci in volivke razumejo pomen in s pridom uporabljajo preferenčni glas tako na evropskih kot lokalnih volitvah, bi bilo preferenčno glasovanje smiselno uvesti tudi za volitve poslancev in poslank v državni zbor. 

Pri tem je treba opozoriti, da bi bila določitev praga za upoštevanje preferenčnih glasov na ravni državnozborskih volitev verjetno v neskladju z ustavo. V luči ustavne zahteve po odločilnem vplivu volivcev na izbiro kandidatk bi bil najprimernejši absolutni preferenčni glas.

Možnosti je več. Državni zbor je lani skladnost z ustavo, kot rečeno, zagotovil tako, da je zgolj prilagodil meje volilnih okrajev. A lahko bi izbral drugo možnost ter potrdil predlog o ukinitvi volilnih okrajev in uvedbi preferenčnega glasu. S tem bi se vsakemu volivcu podelilo en preferenčni glas, ki bi ga uporabil znotraj kandidatne liste v volilni enoti. Izvolitev bi se personalizirala, saj bi volivci izbirali svojo kandidatko z liste in odločilen vpliv bi bil v njihovih rokah, ne pa v rokah politične stranke, ki sedaj določi vrstni red. Ta predlog žal ni prejel zadostne podpore v državnem zboru. 

Spreminjanje meja volilnih okrajev je zgolj začasna rešitev. Vemo, da obstajajo boljši načini za trajen in resnično odločilen vpliv volivk in volivcev. Ukinitev volilnih okrajev in uvedba enega absolutnega preferenčnega glasu je eden teh načinov. Politične stranke bi se s tem odpovedale svoji znatni možnosti vpliva, kateri kandidati na listah bodo dobili mandat. Uvedba preferenčnega glasovanja na državnozborskih volitvah v slovenski prostor tudi ne bi prinesla veliko novost – volivci in volivke preferenčni glas že poznajo in ga uporabljajo. Pomembno pa je tudi, da bi štel vsak oddani preferenčni glas in da njegova veljava ne bi bila odvisna od dosega številčnega pragu, kar v svojih programih ponuja kar nekaj političnih strank.