Vlada RS je v Državni zbor RS po nujnem postopku posredovala predlog Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic covid-19 (ZDUPŠOP), EPA 2297-VIII (v nadaljevanju PKP-10).

V nadaljevanju se osredotočamo na analizo V. poglavja predloga PKP-10, ki ureja ureditev zbiranja, opravljanja dela, uresničevanja verske svobode, prometa blaga ali izvajanja storitev (členi od 63. do 67), pri čemer pojasnjujemo:

• zakaj predlog PKP-10 ne odpravlja neustavnosti Zakona o nalezljivih boleznih (v nad. ZNB), ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče,
• v kakšnem razmerju je V. poglavje predloga PKP-10 z ustavno odločitvijo U-I-79/20-24 in z U-I-155/20-24, v kateri Ustavno sodišče ugotavlja, da so 2., 3. in 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo RS,
• zakaj sprejem predloga sprememb in dopolnitev 39. člena ZNB, ki ga je pripravila Pravna mreža za varstvo demokracije, na primeren način ščiti pred širjenjem nalezljive bolezni in prekomernim poseganjem oblasti v človekove pravice in temeljne svoboščine,
• da trenutno nimamo učinkovitega pravnega varstva zoper prekomerne posege v človekove pravice in temeljne svoboščine.

(1) Predlog ureditve v predlogu PKP-10 - selektivno urejanje javnozdravstvene materije

PredlogPKP-10 v V. poglavju z naslovom Ureditev zbiranja, opravljanja dela, uresničevanja verske svobode, prometa blaga ali izvajanja storitev (od 63. do 67. člena) ureja materijo, ki glede na vsebino sodi v Zakon o nalezljivih boleznih.

V 63. členu predloga PKP 10 je določena pravna podlaga, postopek uvedbe, strokovna skupina in vsebina strokovne ocene, ki so podlaga za nošenje mask in drugih higiensko varnostnih ukrepov, za posredovanje osebnih podatkov ter za predložitev dokazil o imunosti ali neokuženosti (npr. PCT testa). Naslednji člen opredeljuje organe, ki lahko izvajajo nadzor nad izvajanjem 63. člena in določa pravice in dolžnosti uradne osebe pri odločanju*. V kaznovalnih določbah so opredeljene pristojnost za vodenje prekrškovnega postopka ter višine kazni.

Četudi naslov V. poglavja predloga PKP-10 nakazuje na to, da celovito ureja (posege v) zbiranja, opravljanje dela, uresničevanje verske svobode, promet blaga ali izvajanja storitev, temu ni tako. Predlog namreč za zbiranja, opravljanje dela, uresničevanje verske svobode, promet blaga ali izvajanje storitev prinaša zgolj pravno podlago za higiensko varnostne in druge specifične zaščitne ukrepe (npr. nošenje mask, umivanje in razkuževanje rok, zračenje, razkuževanje prostorov), posredovanje osebnih podatkov in izkazovanje imunosti ali neokuženosti (PCT), medtem ko se ostalih potencialno potrebnih omejitev oz. posegov ne dotika. Pri omejitvah zbiranja in kolektivnem uresničevanju verske svobode je to npr. omejitev števila udeležencev ali načina izvedbe zbiranja (v zaprtem ali odprtem prostoru, z govori ali brez njih, posebna ureditev omejitev pravice do izobraževanja), pri prometu blaga ali izvajanju storitev so to popolna prepoved delovanja (npr. prepoved delovanja stojnic s hrano ali pijačo, zaprtje frizerskih ali kozmetičnih salonov itd.), časovna omejitev obratovanja (npr. poslovanje gostinskih lokalov do 22.00) ali omejitev načina opravljanja dejavnosti (npr. strežba v sedečem režimu, izvedba kulturnih prireditev brez pogostitve, osebni prevzem in dostava pijače in hrane).

Poleg nepopolnega urejanja omejitev povezanih z zbiranjem, opravljanjem dela, uresničevanjem verske svobode, prometa blaga ali izvajanjem storitev predlog PKP-10 v celoti izpušča ureditev potencialnih posegov v svobodo gibanja.

Predlagatelj ne predvideva razveljavitve neustavnega 39. člena ZNB, ampak ga še naprej pušča v veljavi. Zdi se, da namenoma: za vprašanja, ki jih ne bi uredil predlog KPK-10, bi se še naprej uporabljale določbe 39. člena ZNB, ki jih je Ustavno sodišče spoznalo za neustavne, a jih je zaradi izogiba večjemu zlu (pravni praznini) pustilo v veljavi.

Takšen nesistematičen in selektiven način urejanja posegov v človekove pravice, ki ga predlaga Vlada s predlogom PKP-10, še dodatno zmanjšuje pravno varnost in zaupanje v pravo ter upoštevanje ukrepov za zajezitev virusa, ki so sprejeti na takšni podlagi. Med pravnimi naslovniki že tako ali tako vlada zmeda glede veljavnosti vladnih odlokov: večina verjame, da odloki, ki temeljijo na neustavni zakonski podlagi, niso veljavni, zato jih ne upoštevajo ali jih upoštevajo selektivno.

(2) Predlog sprememb in dopolnitev 39. člena ZNB - nujnost zakonskih sprememb

Ustavno sodišče je z odločbama št. U-I-79/20 (objavljena 3.6.2021) in U-I-155/20-24 (objavljena 7.10.2021) ugotovilo, da so 2., 3. in 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z ustavo ter določilo, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh mesecev po objavi v Uradnem listu. Pri tem je sodišče odločilo, da se do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka uporabljata 2. in 3. točka (USRS U-I-79/20, 3. točka) in 4. točka (U-I-155/20, 3. točka) prvega odstavka 39. člena ZNB. S tem je sodišče za vnaprej omogočilo izdajanje podzakonskih predpisov na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB in hkrati zagotovilo zakonsko podlago za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi teh zakonskih določb (glej 108. točko USRS U-I-79/20-24).

Ustavno sodišče je z načinom izvršitve zagotovilo zakonsko podlago za izdajo prihodnjih odlokov o omejitvah gibanja in zbiranja, ter omejitve opravljanja storitev in prometa blaga. Zagotovilo je torej pravno podlago za tiste odloke, ki jih bo vlada sprejela po objavi odločitve Ustavnega sodišča. To v praksi pomeni, da morebitni kršitelji odlokov v prekrškovnih postopkih pred sodišči ne bodo uspeli z ugovorom, da je bil odlok izdan na podlagi neustavne določbe 39. člena ZNB. To zagotovo velja glede kršitve načela zakonitosti, na katerega je Ustavno sodišče v odločbah U-I-79/20 in U-I-155/20 oprlo odločitev o neustavnosti 39. člena ZNB, v prihodnje bi se bilo možno opreti kvečjemu na druge razloge, npr. na kršitev načela sorazmernosti.

Ustavno sodišče je s svojima odločitvama zagotovilo Vladi RS pravno podlago za nadaljnje vladanje z odloki. Vlada tako lahko sprejema ukrepe brez zakonskih omejitev in brez strokovnih podlag, saj je pri tem zakon ne omejuje v meri, kot se to sicer zahteva v demokratičnih in pravnih državah. Pravni naslovniki so zelo omejeni pri uporabi pravnih sredstev zoper take odločitve. Oblastno samovoljo lahko prepreči le sprejem dopolnitev Zakona o nalezljivih boleznih, ki celovito urejajo vsebino, postopke in pogoje za ukrepe za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni ob istočasnem varovanju pred prekomernimi posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine.

Ustavno sodišče je kompromisno odločitev sprejelo zato, da bi zavarovalo zdravje in življenje ljudi, ki bi lahko bila zaradi odsotnosti vsakršne zakonske podlage za omejevanje gibanja in zbiranja zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni v prihodnje ogrožena, in s tem preprečilo nastanek še hujšega protiustavnega stanja (glej 108. točko USRS U-I-79/20-24 in 35. točko U-I-155/20-24 ).

Predlog sprememb in dopolnitev 39. člena ZNB predvideva, kdaj oz. pod kakšnimi pogoji se lahko sprejemajo ukrepi, opredeljuje namene, vrste in obseg ukrepov, pogoje in postopek za uvedbo ter podaljševanje veljavnosti ukrepov in njihovo najdaljše trajanje. Odločanje o ukrepih vključuje načelo stopnjevitosti glede na intenzivnost poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine, vse z namenom uresničevanja pravice do zdravja in življenja. Poudarjena je vloga Državnega zbora, saj predvideva intenzivnejši in strožji parlamentarni nadzor nad ukrepi. 

(3) Pozdravljamo odločitev Odbora za finance z dne 23.12.2021

Pozdraviti velja odločitev Odbora za finance, ki je 23.12.2021 sprejel amandmaje, s katerimi so črtani členi od št. 63. do 67. To so poslanci predlagali, ker PKP-10 ni mesto, v katerem bi se urejala takšna materija. Predlagatelji amandmaja so poudarili, da bi morala Vlada pripraviti spremembe in dopolnitve ZNB v delu, za katerega je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje z Ustavo.

Pozivamo poslance in poslanke Državnega zbora, da v ponedeljek, 27. 12. 2021, na 91.  izredni seji Državnega zbora k omenjenim členom ne vlagajo novih amandmajev, materijo preprečevanja širjenja nalezljive bolezni in poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine pa čim hitreje uredijo v zakonu, v katerega sodi - torej v Zakonu o nalezljivih boleznih.  

Op.: *Ob tem opozarjamo, da predlog PKP-10 omogoča uradnim osebam prekrškovnega prava odreditev upoštevanje higiensko varnostnih in drugih specifičnih zaščitnih ukrepov, prepoved zbiranja ljudi na javnih mestih, omejitev ali prepoved prometa blaga in izvajanje storitev. S tem se razširja možnost za prepoved zbiranja ljudi in omejitve prometa blaga in izvajanje storitev. Uradne osebe bi pridobile zelo široka pooblastila za poseganje v ustavno zagotovljene pravice. Ta pooblastila v zakonu so nedoločena in nesorazmerna. Ustavno sodišče je v več odločitvah poudarilo, da je človekove pravice možno omejiti le z zakonom, zakon pa ne more določiti le golega oziroma bianco pooblastila izvršilni veji oblasti. Še bolj sporno pa je, ko ima tako pooblastilo uradna oseba prekrškovnega organa. Gre za določbo, ki je očitno neskladna z Ustavo RS

Ljubljana, 24. 12. 2021