Pravni
blog


DVE »ŠOLSKI« ODLOČBI USTAVNEGA SODIŠČA

Igor Vuksanović, ustavni pravnik

18.10.2021

V tem članku bi rad kratko predstavil dve nedavni odločbi Ustavnega sodišča v t.i. »korona zadevah«, za kateri sem prepričan, da bosta zanimivi za bralce bloga. Pri njunem nastanku nisem sodeloval.

Odločba št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021

S to odločbo je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje z Ustavo vrste lanskih odlokov o prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter v univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, pa tudi sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih, kolikor so se ti predpisi uporabljali za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami.

Pobudnika sta bila dva otroka s posebnimi potrebami. Zaradi začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah kot posledice epidemije nalezljive bolezni COVID-19 določen del šolskega leta 2020/21 nista mogla obiskovati osnovne šole za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami. Njuno izobraževanje oziroma usposabljanje je v tem obdobju potekalo na daljavo.

Ustavno sodišče je kot medsebojno povezano celoto presojalo ureditev, s katero je bilo z namenom obvladovanja epidemije COVID-19 v obdobju t.i. drugega vala epidemije (jesen/zima 2020) začasno prepovedano (tudi) zbiranje ljudi v zavodih za otroke s posebnimi potrebami in odrejeno, da se vzgojno-izobraževalno delo v teh organizacijah izvaja na daljavo. Ta režim je veljal skoraj dva meseca in pol, čeprav je zaradi neobjave predpisov v Uradnem listu del tega obdobja dejansko šlo za de facto, ne pa za de iure veljavo, s čimer pa se ne bom podrobneje ukvarjal.

V tem okviru je Ustavno sodišče najprej presojalo več tedaj veljavnih odlokov, ki so utemeljevali prepoved zbiranja v zavodih za otroke s posebnimi potrebami. Pa tudi sklep ministrice, ki je bil podlaga za to, da se v tem času pouk za te otroke izvaja na daljavo.

Ustavno sodišče je opravilo vsebinsko presojo ustavnosti teh predpisov, čeprav v času presoje več niso veljali. To bi načeloma pomenilo, da se pobuda zavrže. Vendar je Ustavno sodišče tudi za te predpise uporabilo svojo zdaj že ustaljeno doktrino o posebej pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih, zaradi katerih lahko Ustavno sodišče odloča o pobudah zoper neveljavne predpise.

Odločba vsekakor ureja pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje. Ustavno sodišče je namreč opravilo presojo na podlagi le redko uporabljene ustavne podlage, to je z vidika drugega odstavka 52. člena Ustave, ki se glasi: Otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe imajo pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. V tej določbi je vsebovana pravica otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Gre za tipično ustavno pravico, katere vsebina z Ustavo ni podrobneje določena, pač pa je naloga zakonodajalca, da z zakonom določi način njenega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave). Seveda mora zakonodajalec pri tem spoštovati ustavno zagotovljeno jedro te pravice (kakor ga razume Ustavno sodišče) in izhajati iz njenega namena. Ustavno sodišče je namen pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave razumelo kot kompenzacijo manj ugodnega položaja otrok s posebnimi potrebami prek aktivnega ukrepanja države za odstranjevanje ovir, ki jim otežujejo enakopravno uresničevanje njihovih človekovih pravic. Ne pozabimo, izobraževanje je splošna človekova pravica po 57. členu Ustave, 52. člen Ustave pa zahteva, da se otrokom s posebnimi potrebami tudi na tem področju nudi posebno varstvo. Država mora tem otrokom zagotoviti učinkovit dostop do vzgoje in izobraževanja ter usposabljanja in posebej skrbno iskati rešitve, ki ga omogočijo – tudi v času kriznih razmer v družbi, kot je epidemija nalezljive bolezni COVID-19.

Pri napolnjevanju določene človekove pravice z vsebino se lahko pojavijo težave – zlasti, ko ni bogate ustavnosodne presoje, vsebinsko polnih pripravljalnih gradiv ali obsežne strokovne literature. Ustavno sodišče si je pomagalo tako, da je vsebino drugega odstavka 52. člena Ustave določilo s pomočjo mednarodnih pravnih instrumentov (predvsem so pomembne Konvencija o otrokovih pravicah, Konvencija Združenih narodov o pravicah invalidov in Evropska socialna listina). Posebej pomembno se mi zdi opozorilo Ustavnega sodišča, da v okvir pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave ne sodi le izobraževanje otrok s posebnimi potrebami v ozkem smislu pridobivanja klasičnih znanj, določenih s šolskimi programi. Kot del te pravice je treba šteti tudi zagotavljanje različnih komplementarnih dejavnosti, ki naj zagotovijo, da se doseže največji možni razvoj otrok, oziroma da ohranijo že usvojene veščine in spretnosti (delovne terapije, fizioterapije, logopedske in psihološke obravnave, itd.). Pa seveda tudi pravico otrok s posebnimi potrebami do socialnega in čustvenega učenja prek socialnih stikov z drugimi osebami, zlasti z vrstniki.

Po oceni Ustavnega sodišča je začasna prepoved zbiranja v zavodih za otroke s posebnimi potrebami poseg v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave, pa čeprav se je v tem času z otroci izvajalo vzgojno-izobraževalno delo na daljavo. Ne gre torej samo za poseben način uresničevanja te pravice, kar bi se lahko presojalo po blažjih ustavnosodnih kriterijih. Šolanje na domu je za otroke s posebnimi potrebami poseg v njihovo človekovo pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Ustavno sodišče je to stališče prepričljivo utemeljilo. Gre za to, da je izobraževanje in usposabljanje na daljavo, brez neposrednega stika med učiteljem in učenci in brez socialnih stikov, enostavno manj učinkovito od tistega, ki poteka v zavodu. Zdi se, da je Ustavno sodišče v komentirani odločbi postavilo nastavke, da bo enako stališče v prihodnosti uporabljeno tudi glede šolanja na daljavo otrok, ki nimajo posebnih potreb. Toliko lažje je bilo stališče utemeljiti glede otrok s posebnimi potrebami, kjer je lahko Ustavno sodišče izpostavilo tudi to, da so bili ti otroci v času šolanja na daljavo prikrajšani za njihov razvoj nujno potrebne specialne oziroma terapevtske obravnave, ki se jim zagotavljajo v ustanovah, v katerih je bilo zbiranje prepovedano.

Pripoznano protistavnost

Od tod naprej se presoja Ustavnega sodišča razcepi na dva dela, ki pa sta oba pripeljala do istega rezultata – protiustavnosti izpodbijanih aktov.

Prvič, presojani odloki Vlade in sklep ministrice temeljijo na zakonski ureditvi, ki ne pomeni zadostne vsebinske podlage za njihovo izdajo, in je kot takšna v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Zato so tudi sami v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave (načelo legalitete).

Ustavno sodišče tu ni imelo težkega dela. Kar se tiče odlokov, ki so prepovedali zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih, se je oprlo na odločbo št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, s katero je bila za protiustavno ugotovljena določba Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB), ki je Vlado povsem nedoločno pooblastila, da poseže v človekovo pravico do zbiranja in združevanja iz 42. člena Ustave. Zgolj tehnična podrobnost, ki za bralce ne bo tako pomembna – v odločbi št. U-I-79/20 je Ustavno sodišče protiustavnost ZNB oprlo kar na 42. člen Ustave, v katerem je sicer »našlo« glede pravice do zbiranja enaka ustavnopravna jamstva vsebinsko določne zakonske podlage za pooblastilo Vladi, da omeji človekovo pravico, kot v splošnem izhajajo iz 120. člena Ustave. Zdaj, v tu komentirani odločbi, se je glede pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave odločilo ta jamstva umestiti v 120. člen Ustave, zato je (nekoliko okorno) ugotovilo, da je »dejansko« presoja v odločbi št. U-I-79/20 pomenila tudi presojo skladnosti ZNB z načelom legalitete.

Sklep ministrice o izobraževanju na daljavo ni temeljil na 39. členu ZNB, pač pa na 104. členu Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP). Ta zakonska določba je ugotovljeno v neskladju s 120. členom Ustave na podlagi odločbe Ustavnega sodišča, ki jo komentiram v nadaljevanju tega zapisa (U-I-8/21).

Če povzamem: ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da sta ZNB in ZZUOOP v neskladju z Ustavo, ker Vlado vsebinsko prazno pooblaščata za posege v človekove pravice, so iz istih razlogov v neskladju z Ustavo tudi podzakonski predpisi, ki so dejansko posegli v človekove pravice – tako odloki, ki so uredili prepoved zbiranja v zavodih za otroke s posebnimi potrebami, kot tudi sklep ministrice o izvajanju pouka za te otroke na daljavo. Presoja neskladja izpodbijanih podzakonskih predpisov z načelom legalitete ima le to (važno) posebnost, da je Ustavno sodišče zdaj prvič (in drugače kot na začetku epidemije) jasno izreklo, da bo spoštovanje načela legalitete presojalo tudi po uradni dolžnosti, mimo navedb pobudnikov, vsaj tedaj, ko se poraja očiten dvom glede skladnosti izpodbijanih aktov s tem načelom.

Največja vrednost komentirane odločbe pa je utemeljitev, drugič, da so presojani odloki Vlade in sklep ministrice v neskladju z Ustavo tudi zato, ker nesorazmerno posegajo v človekovo pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja. Ta presoja protiustavnosti z dodatnega vidika načeloma ne bi bila potrebna (pobudnika sta uspela že z načelom legalitete), vendar je Ustavno sodišče v njej videlo javni interes za opredelitev o pomembnem precedenčnem vprašanju.

Kot vemo, Ustavno sodišče opravi oceno, ali ne gre morda za čezmeren poseg v človekovo pravico, na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega.

Težav z ustavno dopustnim ciljem za poseg v človekovo pravico (varovanje zdravja in življenja ljudi, ki jih ogroža COVID-19) in z njegovo primernostjo (šolanje na daljavo zmanjšuje stike med posamezniki in lahko v določeni meri prispeva k zmanjševanju prenosa okužb in s tem k doseganju želenega cilja) seveda ni bilo.

Prava bitka se je odvila glede meril nujnosti in ožje sorazmernosti, pri čemer je pristop Ustavnega sodišča razmeroma inovativen. To bo sicer zanimivo bolj za pravne specialiste, vendar velja vseeno povedati, da se je Ustavno sodišče odločilo glavno presojo, tisto glavno vrednostno tehtanje, ki ga v teh zadevah od njega pričakujemo, umestiti v ožjo sorazmernost. Nujnost je kar nekako na hitro »pokrilo« z navedbo: »Sprejemanje različnih ukrepov kot odziv na epidemijo nalezljive bolezni COVID-19 je bilo nujno, pri njihovi izbiri pa je imela država široko polje proste presoje, pri čemer je izbrala tudi izpodbijana ukrepa. Morebiten manjši prispevek posameznega od ukrepov k doseganju zastavljenega cilja še ne pomeni, da takšnega ukrepa ne bi mogli šteti za nujnega, lahko pa se to upošteva pri oceni sorazmernosti ukrepa v ožjem smislu«.

Čeprav mi odkazilo na domnevno široko polje proste presoje države ni všeč (in se pri razmišljanju o nujnosti v ustavnosodni presoji po moji vednosti ni prav pogosto pojavljalo) menim, da sporni korona ukrepi v splošnem dejansko ne bi smeli padati na nujnosti. Vsak ukrep, ki vsaj malo prispeva k zatiranju okužb, prispeva k ustavno dopustnemu cilju varovanja zdravja in življenja ljudi. Ko je tako, je skoraj vsak dodaten ukrep, tudi, če je njegov učinek zelo majhen, na nek način »nujen« (če istega ali večjega učinka ni mogoče doseči z blažjo alternativo). Seveda pa bo pogosto z nekim ukrepom dosežena zelo nizka dodatna zdravstvena korist v primerjavi z njegovim zelo omejujočim dodatnim učinkom na človekove pravice – to pa je v bistvu logika kriterija ožje sorazmernosti.

Na ožji sorazmernosti so izpodbijani predpisi tudi dejansko padli. To pomeni, da teža posledic posega v pravico do izobraževanja in usposabljanja otrok s posebnimi potrebami ni bila sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki naj bi zaradi zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij za otroke s posebnimi potrebami nastale na področju varovanja zdravja in življenja ljudi. Obrazložitev je natančna in metodično odgovarja na argumente Vlade in ministrice.

Ustavno sodišče je začelo z (zelo veliko) škodo od zaprtja izobraževalnih institucij za otroke s posebnimi potrebami.

Izobraževanje na daljavo sicer v določeni meri omili posledice zaprtja, vendar nikakor ne more nadomestiti izobraževanja oziroma usposabljanja otrok s posebnimi potrebami v samih vzgojno-izobraževalnih institucijah. Nekateri od otrok doma niso imeli na voljo ustrezne opreme ali dostopa do interneta, nekateri niso imeli na voljo niti ustreznega prostora. Izpodbijana ureditev teh problemov in iskanja rešitev v zvezi z njimi sploh ni naslavljala. Dalje, otroci s posebnimi potrebami močno potrebujejo prilagojeno izvajanje izobraževanja oziroma usposabljanja, ki so ga lahko praviloma deležni le v institucijah, v katerih se z njimi ves čas ukvarjajo za to posebej strokovno usposobljeni delavci, kar jim doma ni zagotovljeno. Pouk na daljavo otrokom s posebnimi potrebami odvzema neposredne stike z vrstniki. Ustavno sodišče je posebej izpostavilo, da so bili otroci s posebnimi potrebami v obdobju zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij praviloma v celoti prikrajšani za terapije oziroma specialne obravnave, ki se jim sicer zagotavljajo v teh institucijah in so nujne za njihov razvoj ter jih na daljavo sploh ni mogoče izvesti ali pa njihovo izvajanje na daljavo, kolikor je bilo to mogoče, ni moglo biti enako učinkovito. Teža posledic posega v človekovo pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja je bila tako zelo velika.

Na drugi strani tehtnice so koristi za varovanje zdravja in življenja ljudi od ukrepa zaprtja ustanov za otroke s posebnimi potrebami.

Ustavno sodišče se je lahko pri morebiti najpomembnejšem vidiku oprlo celo na mnenje Strokovne svetovalne skupine ministrstva za zdravje, da ni mogoče šteti, da je zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij za otroke s posebnimi potrebami bistveno prispevalo k obvladovanju epidemije. Glede odpiranja vzgojno-izobraževalnih zavodov pa ta skupina nikoli ni rekla, da institucij za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami sploh ne kaže odpirati, temveč le, da naj bo o odpiranju odločeno individualno, z upoštevanjem konkretnih okoliščin.

Test ožje sorazmernosti, ki ga je uporabilo Ustavno sodišče, se je nagnil v prid pravice do izobraževanja in usposabljanja otrok s posebnimi potrebami. Negativni učinki vsesplošnega zaprtja vzgojno-izobraževalnih zavodov na uresničevanje te pravice so bili večji od koristi, ki jih je izvajanje teh ukrepov pomenilo za varovanje zdravja in življenja ljudi.

Opozarjam pa na nekaj posebnosti tega testa v komentirani odločbi. Kot sem zapisal prej, je Ustavno sodišče v temelju sprejelo nujnost zaprtja izobraževalnih zavodov. Kljub temu je nekatere premisleke, ki bi sicer kazali na to, da nujnosti ni, vključilo kar v ožjo sorazmernost. Poudarilo je številne blažje ukrepe, ki bi v primeru odprtosti teh ustanov kar najbolj omilili njihov prispevek k širjenju epidemije (higiena, prezračevanje, posebna ureditev oddajanja in prevzemanja otrok, izvajanje dela v manjšem obsegu od običajnega, zapiranje samo nekaterih ustanov in samo nekaterih oddelkov na morebiti samo nekaterih območjih, ureditev šolanja na daljavo samo za otroke, ki bi bili – oni ali njihovi družinski člani – huje ogroženi v primeru okužbe). To so seveda hipotetični alternativni ukrepi, saj so bile ustanove zaprte. Končni zaključek o nesorazmernosti zaprtja je nekako združen v celoto z oceno o zadostnosti teh hipotetičnih ukrepov, ki bi bili lahko narejeni, pa niso bili. Ustavno sodišče namreč poudari, da je bilo zaprtje zavodov nesorazmerno le ob predpostavki, da bi se v primeru njihovega nadaljevanega delovanja v zadostni meri upoštevali našteti hipotetični alternativni ukrepi za varovanje zdravja. To ni običajni test ožje sorazmernosti, kjer se pač dejansko nastala korist od ukrepa preprosto primerja z dejansko nastalo škodo od ukrepa. To je nekakšen hibrid med nujnostjo in ožjo sorazmernostjo, ki še najbolj spominja na tipični test Evropskega sodišča za človekove pravice.

Odločba št. U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021.

Za kaj gre pri tej odločbi?

Gre za delno odločbo, kar pomeni, da je bilo z njo odločeno le o delu očitkov iz pobude, del pa še pride na vrsto. Presojana je bila določba 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP), ki daje ministru za izobraževanje pooblastilo, da s sklepom določi izobraževanje na daljavo, in sicer do višje strokovne stopnje izobraževanja.

(1) Vzgojno-izobraževalno delo (pouk in druge oblike organiziranega dela) z učenci, dijaki in študenti v osnovnih šolah, osnovnih šolah s prilagojenim programom, zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, glasbenih šolah, srednjih in višjih strokovnih šolah lahko, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, poteka v obliki izobraževanja na daljavo. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje.

(2) Z izvajanjem izobraževanja na daljavo iz prejšnjega odstavka se dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi ali študijskimi programi.

Pobudnici sta določbo izpodbijali v delu, ki se nanaša na osnovne šole, Ustavno sodišče pa je samo začelo postopek ocene ustavnosti tudi v delu, v katerem se določba nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Presoja je bila opravljena glede vprašanja, ali pomeni 104. člen ZZUOOP zadostno zakonsko podlago za odreditev šolanja na daljavo s sklepom izvršilne veje oblasti. Torej je šlo za presojo z vidika načela legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.

Odločitev Ustavnega sodišča se glasi:

Člen 104 ZZUOOP, kolikor se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, je v neskladju z Ustavo.

Ustavno sodišče je Državnemu zboru naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku dveh mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu. Do odprave neskladja pa se protiustavna zakonska podlaga za izobraževanje na daljavo še uporablja. Ustavno sodišče tako ravna, ko bi takojšnja razveljavitev oziroma prenehanje uporabe neke protiustavne določbe povzročila še večjo protiustavnost (tukaj škodo za izobraževanje otrok, če bi država spet določila prepoved zbiranja v šolah, obenem pa ne bi mogla omiliti njenih posledic s tem, da bi odredila tudi izobraževanje na daljavo).

To odločbo bi lahko v prvem delu imenovali »rutinersko«, saj sledi dolgi liniji ustavnosodne presoje z vidika načela legalitete, ki je kulminirala v znameniti korona-odločbi št. U-I-79/20.

Ponovimo skupaj z Ustavnim sodiščem nekaj za odločitev bistvenih ustavnopravnih postulatov iz vsebine 120. člena Ustave:

  • Podzakonski predpisi so lahko sprejeti le na podlagi zakona, kar pomeni, da morajo temeljiti na dovolj določni vsebinski podlagi v zakonu;
  • Izvršilna oblast ne sme izvirno urejati pravic in obveznosti. Predpise lahko sprejema le, če je zakonodajalec prej sam v temelju uredil določeno vsebino, tako da je mogoče reči, da so iz zakona razvidni okviri in usmeritve za nadaljnje podzakonsko urejanje. Iz zakona morata biti razvidna predvsem namen zakonodajalca in vrednostna merila za izvrševanje zakona;
  • Izvršilna oblast torej zakon zgolj tehnično dopolnjuje, razčlenjuje in podrobneje opredeljuje;
  • Vse te zahteve so še toliko strožje, kadar gre za omejevanje ali urejanje načina uresničevanja človekovih pravic. Izvirno urejanje človekovih pravic (torej tisto, ki presega manj pomembna in tehnična vprašanja) je mogoče zgolj z zakonom. Tehnično in manj pomembno urejanje človekovih pravic pa potrebuje določna zakonska merila.
  • To v bistvu pomeni, da bi načeloma lahko le zakon določil, da se poseže v neko človekovo pravico, da se moramo torej nehati zbirati in združevati, da se moramo šolati na daljavo. V posebnih primerih, kot je pojav nalezljive bolezni, je sicer dopustno, da Državni zbor izjemoma za poseg v človekovo pravico pooblasti izvršilno oblast;
  • Vendar pa mora biti tako zakonsko pooblastilo karseda dodelano in določno in mora vsebovati jasna vsebinska merila, ki izvršilno oblast pri poseganju v človekove pravice močno uokvirjajo. V zakonu mora biti določen ali iz njega jasno razviden namen ukrepov, poleg tega pa mora zakon dovolj natančno opredeliti dopustne načine oziroma vrste posegov v človekove pravice, njihov obseg in nasploh pogoje za »kalibriranje« konkretne omejitve, ter druga ustrezna varovala pred arbitrarnim delovanjem eksekutive.

Zdaj pa prosim bralca, da si še enkrat pogleda besedilo 104. člena ZZUOOP. Kot pojasnjuje Ustavno sodišče, ta člen prepušča ministru odreditev ukrepa, s katerim se posega v človekovo pravico do izobraževanja iz 57. člena Ustave oziroma, kolikor gre za otroke s posebnimi potrebami, v pravico do izobraževanja in usposabljanja iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Takoj vidimo, da je člen vsebinsko zelo splošen in nedoločen.

Zakonodajalec ministrice za izobraževanje ni pri njeni odločitvi o posegu v človekove pravice skoraj nič vsebinsko omejil. V bistvu zakon pravi le, da (1) lahko minister določi izobraževanje na daljavo, (2) če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, in (3) da mora izobraževanje na daljavo iz doseči realizacijo ur in cilje, določene z vzgojno-izobraževalnimi ali študijskimi programi. To je to.

Dobro, nekoliko zagodrnja Ustavno sodišče, v običajnih okoliščinah bi zakon padel že zato, ker je prepustil izvršilni oblasti odločanje o tem, ali sploh bo poseženo v človekove pravice. Ampak to je Ustavno sodišče glede na specifičnost situacije v zvezi z epidemijo bilo še pripravljeno tolerirati. Ni pa bilo pripravljeno odstopiti od trdne ustavne zahteve, da je tako pooblastilo ustavno dopustno samo, če zakonodajalec ob tem v zakonu sam dovolj natančno določi vsebinske omejitve, ki pri sprejemanju tega ukrepa vežejo ministra za izobraževanje in pomenijo varovala pred arbitrarnim omejevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Skratka, za omejevanje človekovih pravic neposredno s predpisom izvršilne oblasti, ko v to s škripajočimi zobmi privolimo, mora biti podana zadostna vsebinska podlaga v zakonu.

Seveda je tudi Ustavno sodišče opazilo zgoraj komentirano vsebinsko praznost 104. člena ZZUOOP. Ugotovilo je, da izobraževanje na daljavo kot posebna oblika izobraževanja v izpodbijani zakonski določbi ni dovolj vsebinsko opredeljeno. Zakonodajalec ni namreč v ZZUOOP določil skoraj nič v zvezi s tem, kako oziroma na kakšen način se izvaja izobraževanje na daljavo.

Edina zakonska vsebinska opredelitev takega izobraževanja je tista o obvezni realizaciji ur in ciljev iz vzgojno-izobraževalnih programov. Poleg tega je mogoče z razlago iz zakona razbrati tudi namen izobraževanja na daljavo: varovanje življenja in zdravja ter omilitev posledic, ki jih za uresničevanje pravice do izobraževanja pomeni zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij iz tega razloga. Zgolj to dvoje po mnenju Ustavnega sodišča zahtevam 120. člena Ustave ne zadosti. Še vedno gre za preveč splošno zakonsko ureditev, ki opušča določno opredelitev meril in okoliščin, ki jih mora upoštevati minister za izobraževanje, ko posega v človekovi pravici iz 52. in 57. člena Ustave. Ustavno sodišče sporoča, da daje 104. člen ZZUOOP ministru preširoko diskrecijo v zvezi z odrejanjem posega v pravico do izobraževanja osnovnošolskih otrok in v pravico do izobraževanja in usposabljanja otrok s posebnimi potrebami.

V nadaljevanju pa odločba ni več rutinerska. Ustavno sodišče zelo marljivo, skrbno in podrobno pove zakonodajalcu, kaj vse mora v ZZUOOP urediti, ko bo odpravljal ugotovljeno protiustavnost, če bo želel ohraniti pooblastilo ministra za izobraževanje, da sam (ne pa parlament) odloči o pouku na daljavo. To je največja specifičnost komentirane odločbe; ne gre za običajno kratko naštevanje z vidika načela legalitete manjkajočih vsebin, pač pa za dokaj podrobno napotilo parlamentu, ki mu je Ustavno sodišče (prijazno) takorekoč napisalo nov zakon. Poudarjam, da je Ustavno sodišče pod krinko presoje z vidika 120. člena Ustave v odločbo pragmatično vključilo tudi določena tehtanja, ki bi jih običajno razumeli kot del presoje z vidika nujnosti in ožje sorazmernosti poseganja v človekovo pravico, očitno zato, da ne bi popravljeni zakon prinesel nove protiustavnosti, tokrat s te plati.

Te obsežne obrazložitve ni treba povzemati v celoti. Bistveno je, da mora že zakon določiti:

  • Primere, ko se lahko zaradi omilitve in odprave posledic COVID-19 odredi izobraževanje na daljavo;
  • Različna merila za dopustnost odreditve izobraževanja na daljavo glede na stopnjo izobraževanja, torej glede na jakost posega v pravico do izobraževanja;
  • Varovalke za tiste učence, za katere lahko izobraževanje na daljavo pomeni posebno prepreko zaradi različnih dejanskih oziroma tehničnih ovir;
  • Posebni ukrepi za pomoč učencem, ki potrebujejo dodatno učno pomoč oziroma druge posebne oblike pomoči, ki se jim v običajnih razmerah zagotavljajo v izobraževalnih ustanovah;
  • Zahtevo, da naj se izobraževanje na daljavo odredi le, ko z vidika spopadanja z epidemijo COVID-19 dejansko ne pride v poštev uporaba nobene drugačne oblike izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti, ki bi pomenila milejši poseg v človekove pravice (pri čemer Ustavno sodišče primeroma našteje nekatere blažje ukrepe);
  • Zahtevo po uravnoteževanju posameznih ukrepov, ki naj omejijo množične stike z ljudmi, v okviru katere bi moralo že iz zakona biti razvidno, da sme minister ukrep izobraževanja na daljavo odrediti le, če so sočasno uvedeni tudi drugi ukrepi, s katerimi se preprečujejo množični stiki med ljudmi in ki primerljivo ali pa celo manj intenzivno posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine kot izpodbijani ukrepi (npr. omejitve zbiranja ljudi na drugih javnih mestih).
  • Kriterije za določitev območij, na katerih sme minister za izobraževanje odrediti šolanje na daljavo, glede na to, da ni nujno, da bo ukrep vedno potreben v celotni državi ali celo za vse šole ali oddelke v posameznem kraju;
  • Časovne omejitve trajanja ukrepa in dolžnost periodičnega preverjanja njegove nadaljnje dopustnosti.

Dolžnost ministra, da se ob sprejemanju ukrepov posvetuje s stroko oziroma z njo sodeluje, in obvešča javnost o sprejetih ukrepih.

Zapisi avtorjev in avtoric izražajo njihova osebna stališča in ne nujno tudi organizacij, v katerih so zaposleni ali z njimi sodelujejo.