V medijih smo zasledili, da so ministri, državni sekretarji in svetovalci prejšnje vlade prejeli visoke odškodnine za neizrabljen letni dopust. Iz objavljenih odločb je razvidno, da so utemeljitve v različnih odločbah zelo podobne in bolj ali manj formalnost, prejeti zneski pa zelo visoki. Menimo, da so odločbe, ki jih je izdala Komisija Vlade Republike Slovenije za administrativne zadeve in imenovanja (v nad. Komisija Vlade RS), vsaj za izplačila ministrom nezakonite, do takih izplačil pa je prišlo prvič, zato je nujno, da se o pravilnosti oblastnih ravnanj izrečejo neodvisni organi.

Na Pravni mreži menimo, da ni pravne podlage za izplačilo nadomestil, zato:

• pozivamo Vlado RS, naj zoper ministre vloži tožbe na ugotovitev ničnosti sporazuma oziroma odločbe za neizrabljen dopust;
• predlagamo Računskemu sodišču, naj opravi revizijo vseh postopkov izplačila denarnega nadomestila;
• podajamo prijavo Uradu RS za nadzor proračuna za uvedbo inšpekcijskega postopka zoper ravnanje Komisije Vlade RS, ki je izdala odločbe o upravičenosti do izplačila nadomestila.

V nadaljevanju podajamo argumentacijo o nezakonitosti izplačil ministrom, za druge funkcionarje (npr. državne sekretarje, vodje kabinetov, svetovalce) je potrebna dodatna analiza, saj njihov pravni položaj ni popolnoma enak položaju ministrov. Ker v nobenem relevantnem zakonu ni pravne podlage za izdajo odločb ali za sklenitev sporazuma o denarnem nadomestilu za neizrabljen letni dopust, so odločbe o izplačilu nadomestil nične, enako kot je ničen potencialni sporazum o denarnem nadomestilu za neizrabljen letni dopust. Iz medijev ne izhaja, da bi bili o nadomestilih sklenjeni sporazumi, ampak je Komisija Vlade RS izdala enostranske oblastne odločbe.

Iz javno objavljenih odločb o izplačilu nadomestila za neizrabljen letni dopust izhaja, da je Komisija Vlade RS kot pravno podlago za izplačila navedla Zakon o delovnih razmerjih (v nad. ZDR-1), ki v 164. členu določa, da delavec in delodajalec lahko ob prenehanju delovnega razmerja skleneta sporazum o denarnem nadomestilu za neizrabljen letni dopust. Takšno pravno naziranje je napačno, saj se ZDR-1 za pravni položaj ministrov v tem primeru ne uporablja.

Za ministre (tako kot za predsednika vlade in generalnega sekretarja vlade) na podlagi prvega odstavka 41. člena Zakona o vladi velja Zakon o poslancih (ZPos), ki za razliko od ZDR-1 ne omenja sporazuma, s katerim bi se delavec in delodajalec dogovorila o denarnem nadomestilu za neizrabljen letni dopust. Ministri – tako kot poslanci – niso v delovnem razmerju, ampak po prisegi nastopijo funkcijo. Ministri ne opravljajo dela v delovnem razmerju, ampak opravljajo ministrsko funkcijo. ZPos nikjer ne omenja sklenitve pogodbe o zaposlitvi ali obstoja delovnega razmerja, niti ne omenja subsidiarne ali smiselne uporabe ZDR-1. Da ministri – tako kot poslanci – niso v delovnem razmerju, jasno izhaja iz določbe 27. člena ZPos, ki določa, da je poslanec v času opravljanja funkcije socialno zavarovan po predpisih o socialnem zavarovanju, ki veljajo za osebe v delovnem razmerju. Torej, minister ni v delovnem razmerju, po predpisih, ki veljajo za osebe v delovnem razmerju, se upošteva zgolj njegovo socialno zavarovanje.

Poslanski oziroma ministrski mandat je sui generis oblika opravljanja dela, za katero veljajo izključno pravila Zakona o poslancih, podrobnejša ureditev pa je mestoma prepuščena odločitvi kolektivnega organa, ki mu pripadajo (pri poslancih je to državni zbor ali pristojno delovno telo, ki določa npr. pogoje in višino prejemkov in povračil po 30. členu ZPos ter primere in pogoje za izredni dopust po 31. členu ZPos).

Zakon o poslancih vsebuje vse, kar je za položaj in opravljanje dela ministrov oz. poslancev bistveno, izpušča pa tisto, kar je po naravi stvari za ministre oz. poslance nepotrebno oziroma celo neskladno z njihovim položajem v sistemu državne ureditve. Ministri namreč niso delavci, ampak izvrševalci oblasti, v tem smislu niso v podrejenem in odvisnem položaju do delodajalca, saj delodajalca nimajo. Zakon o poslancih, logično, ne vsebuje pravil o postopku sklepanja pogodbe o zaposlitvi, pravil o obveznostih v času trajanja mandata oz. funkcije (npr. upoštevanje delodajalčevih navodil, prepoved konkurence), pravil o posebnih oblikah izvrševanja mandata oz. funkcije (npr. za krajši delovni čas), pravil o redni ali izredni odpovedi, niti pravil o varstvu posebnih kategorij delavcev.

V sodni praksi sicer lahko najdemo primere, ko se sodišča brez izrecne določbe v ZPos sklicujejo na ZDR, vendar le v primeru, ko ZPos določene materije sploh ne ureja in mora sodišče zato zapolniti zakonsko praznino. Vrhovno sodišče je v enem od primerov zapisalo:

»13. Če se civilnopravna zadeva ne da rešiti na temelju veljavnih predpisov, upošteva sodnik predpise, ki urejajo podobne primere (drugi odstavek 3. člena Zakona o sodiščih – ZS). Ker ZPos nima izrecne in jasne določbe o tem, kako ravnati v primeru, ko je poslanec priprt, pride v poštev uporaba predpisov, ki ureja podoben primer. To pa je lahko le ZDR, ki v 51. členu določa, da med priporom mirujejo pravice in obveznosti, ki so neposredno vezane na opravljanje dela, oziroma v primeru poslanca, na opravljanje funkcije….« (Sklep VSRS VIII Ips 178/2011 z dne 3.9.2012).

Ker torej ZPos nima izrecne in jasne določbe o tem, kako ravnati v primeru, ko je poslanec priprt, je za zapolnitev zakonske praznine sodišče uporabilo ZDR, saj gre za (edini oz. najbližji) predpis, ki ureja podoben primer. V primeru izplačila odškodnine za neizrabljen dopust pa takšna analogija ni mogoča, saj ZPos celovito ureja pravico do dopusta, zato pravna praznina v tem primeru ne obstaja in je posledično ni treba zapolnjevati z analogno uporabo ZDR-1. Pri tem je pomembno tudi, da ZPos taksativno našteva osebne prejemke in pravice po prenehanju mandata, med njimi pa ni nadomestila za neizrabljen dopust. Poudariti je treba tudi, da gre pri vprašanju izplačila nadomestila za neizrabljen dopust za pravico iz javnih sredstev, ki je ni mogoče širiti z analogijo brez izrecne zakonske podlage.

Ministri niso upravičeni do izplačil denarnih nadomestil za neizrabljen dopust, kar pomeni, da so odločbe nične. Nične odločbe pa nimajo pravnega učinka (o tem tudi Višje delovno in socialno sodišče VDSS sklep Pdp 1122/2015). Ministri so tako prejeli plačilo, ki jim ne pripada. Država, ki je na podlagi nične odločbe že izpolnila svojo obveznost, je izpolnila nekaj, česar ni bil dolžna, zato ima pravico zahtevati svojo izpolnitev nazaj.