Poplave so letos poleti tudi v Sloveniji pokazale, kakšne uničujoče posledice prinašajo podnebne spremembe. Številni na prizadetih območjih so namreč v celoti izgubili svoje domove in ostalo premoženje, drugi pa bodo morali domove temeljito obnoviti. V Pravni mreži za varstvo demokracije smo zato preučili vprašanje odškodninske odgovornosti države zaradi poplav v avgustu 2023.

Uvodoma opozarjamo, da je obstoj odškodninske odgovornosti v vsakem posameznem primeru odvisen od številnih dejstev, ki so vezana na konkreten primer, oziroma od specifičnih dejanskih okoliščin. V nadaljevanju zato podajamo (le) krajši povzetek stališč pravne stroke o odškodninski odgovornosti države zaradi naravnih nesreč na splošno, ki jih ni mogoče brez presoje dejanskih okoliščin posplošeno aplicirati na vse primere, lahko pa ta stališča služijo kot orientacija, katera pravno pomembna dejstva je treba preučiti v posameznih primerih.

Obligacijsko pravo temelji na predpostavki, da je posameznik v prvi vrsti sam odgovoren zase in za svoje premoženje, kar pomeni, da tudi sam »nosi« škodo, ki jo utrpi zaradi škodnega dogodka. Izjemo predstavlja institut (neposlovne) odškodninske odgovornosti, ki posamezniku omogoča, da obveznost povrnitve škode »prevali« na drugo osebo, če so izpolnjene splošne predpostavke odškodninske odgovornosti, kot jih določa 131. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) – te predpostavke so: obstoj pravno priznane škode, protipravnost ravnanja, vzročna zveza med protipravnim ravnanjem in pravno priznano škodo ter krivda. Obstoj prvih treh predpostavk mora v pravdnem postopku dokazati tožeča stranka, medtem ko se obstoj četrte predpostavke skladno s prvim odstavkom 131. člena OZ domneva. To velja tudi za odškodninsko odgovornost države (in občine) na podlagi 26. člena Ustave Republike Slovenije, pri čemer pa so navedene splošne predpostavke odškodninske odgovornosti v določeni meri prilagojene specifikam oziroma naravi izvajanja državne (oziroma občinske) oblasti. [1] V nadaljevanju se osredotočamo na obravnavo tistih predpostavk, ki so specifične za odškodninsko odgovornost države zaradi naravnih nesreč.

Temeljni vzrok za nastanek škode oziroma škodnega dogodka zaradi poplav v avgustu 2023 je naravni pojav (tj. močno deževje), za katerega niti posameznik (fizična oziroma pravna oseba), niti država ni in tudi ne moreta biti neposredno odgovorna. To pomeni, da je odškodninska odgovornost države za škodo, ki je posledica naravnega pojava, lahko vzpostavljena šele posredno – preko umetno vzpostavljene vzročne zveze za opustitveno ravnanje, ki ga državi oziroma njenim odgovornim osebam nalaga določen predpis. Prvi pogoj za to je, da bi država oziroma njena odgovorna oseba z določenim ravnanjem lahko preprečila škodo, ki je posledica naravnega pojava, ali pa jo vsaj zmanjšala (izpolnjenost predpostavke vzročne zveze). Drugi pogoj pa je ta, da konkretni osebi sploh lahko pripišemo položaj odgovorne osebe. To je mogoče le tedaj, ko bi ta oseba škodo ne le lahko, marveč s konkretnim ravnanjem tudi morala preprečiti (hkratna izpolnjenost predpostavk protipravnosti in krivde[2]).[3]

Na vprašanje, ali je v primeru poplav v avgustu 2023 izpolnjen prvi pogoj za odškodninsko odgovornost države, je moč odgovoriti zgolj z angažiranjem sodnega izvedenca ustrezne stroke. Hkrati s prvim pogojem pa mora biti izpolnjen tudi drugi pogoj (obstoj dolžnostnega ravnanja države). Po našem mnenju je izpolnjenost drugega pogoja lahko vprašljiva, predvsem v delu, ki se nanaša na obveznosti države iz naslova varstva pred naravnimi nesrečami. Skladno s prvim odstavkom in četrto alinejo drugega odstavka 37. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju ZVNDN) je namreč urejanje in izvedba varstva pred naravnimi nesrečami ter načrtovanje in izvajanje zaščitnih ukrepov na njenem območju primarno v pristojnosti občine, kar pomeni, da za morebitno škodo, ki je posledica poplav v avgustu 2023, v prvi vrsti odgovarja občina.[4] V sodni praksi je sicer mogoče zaslediti tudi osamljeno – ter v pravni literaturi močno kritizirano[5] – stališče, da je v takšnem primeru na podlagi določb ZVNDN podana tudi odškodninska odgovornost države, vendar le v primeru, če skladno s prvim in drugim odstavkom 14. člena ZVNDN zaščitnih ukrepov ni mogoče zagotoviti s sredstvi občine (načelo postopnosti).[6] Takšni razlagi bi lahko – četudi se sodišče v sklepu ter sodbi in sklepu nanjo ne sklicuje – pritrjevala tudi določba prvega odstavka 91. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), iz katere izhaja, da država skrbi za varstvo ljudi, okolja, gospodarskih dejavnosti in kulturne dediščine pred škodljivim delovanjem voda, pri čemer med ukrepe za varstvo pred škodljivim delovanjem voda skladno s prvim odstavkom 90. člena ZV-1, ki jih zagotavlja (tudi) država, sodijo načrtovanje, gradnja in upravljanja vodne infrastrukture, zlasti visokovodnih nasipov, zadrževalnikov, prodnih pregrad, objektov za stabilizacijo dna in brežin, črpališč in odvajanje zalednih voda. Skladno s prvim odstavkom 93. člena ZV-1 pa je obratovanje, vzdrževanje in spremljanje stanja te vodne infrastrukture obvezna državna ali lokalna gospodarska javna služba.

Pri tem pa tudi iz omenjene sodbe in sklepa izhaja, da je odškodninska odgovornost države oziroma občine podana le v naslednjem primeru:

»ZVNDN naloge [države in občine] opredeljuje dovolj konkretno in da lahko obstaja dolžnost države in občine preprečiti (tudi premoženjsko) škodo zaradi naravnih nesreč. Tega nikakor ni mogoče trditi na splošno. Vsekakor sta [država in občina] dolžni preventivno ravnati le, kadar jima je konkretna ogroženost znana. Le tedaj je mogoče šteti, da je škoda nastala (tudi) zaradi (ne)delovanja države [oziroma občine], ker bi jo ta morala preprečiti. Ne gre torej za to […] da bi morala vselej preprečiti naravno nesrečo […] gre le za to, da tedaj, ko je to mogoče, poskuša preprečiti ali vsaj zmanjšati škodo zaradi naravne nesreče, kar je sebi in lokalnim skupnostim država naložila z ZVNDN. Odškodninske odgovornosti države [in občine] za škodo zaradi naravnih nesreč, ki jih ob ustrezni skrbnosti ni bilo mogoče predvideti, kot je višje sodišče že pojasnilo, nikakor ne more biti.«

Neodvisno od navedenega pa je lahko odškodninska odgovornost države – ob hkratni izpolnjenosti preostalih predpostavk – podana tudi v primerih, ko je upravni enoti mogoče očitati, da je pri izdaji gradbenega dovoljenja ravnala (kvalificirano) protipravno; če je upravna enota gradbeno dovoljenje izdala samovoljno, brez preučitve prostorskega načrta ali v očitnem nasprotju z njim. V preostalih primerih – ko upravna enota z izdajo gradbenega dovoljenja zgolj dopusti gradnjo na (potencialno) poplavnem območju – pa odškodninska odgovornost države zaradi izdaje gradbenega dovoljenja ni podana:

»Država z izdajo gradbenega dovoljenja ne ščiti tistega, ki gradi oziroma lastnika nepremičnine, zato ni njena naloga, da presoja možnost, če bo v primeru hudih padavin prišlo do škode. Torej [upravna enota] ni dolžna v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja ugotavljati, če gre za poplavno območje.«[7]

Odškodninska odgovornost občine – ne pa tudi države – pa lahko nadalje izhaja tudi iz naslova določb prostorskega akta, če akt vsebuje določbe, ki so nejasne oziroma pomanjkljive, oziroma z vidika varstva pred naravnimi nesrečami neustrezne umestitve stavb v prostor, ki se odraža v načrtovanju novih prostorskih ureditev na ogroženih območjih, ki skladno z drugim odstavkom 5. člena Zakona o urejanju prostora spada v pristojnost lokalnih skupnosti.

Upoštevaje vse navedeno menimo, da je (lahko) za škodo zaradi poplav v avgustu 2023 na podlagi določb ZVNDN v prvi vrsti odgovorna občina, če so seveda izpolnjene (prilagojene) splošne predpostavke za obstoj odškodninske odgovornosti, oziroma država, če je upravni enoti v postopku izdaje gradbenega dovoljenja mogoče očitati (kvalificirano) protipravno ravnanje. V nasprotju z navedenim pa odškodninska odgovornosti države oziroma občine zaradi pomanjkljivih ali neustreznih ukrepov za varstvo pred škodljivim delovanjem voda na podlagi določb ZV-1 po javno dostopnih podatkih v sodni praksi še ni bila vzpostavljena. Ob tem še dodajamo, da je lahko v določenih primerih podana tudi odškodninska odgovornost vodnogospodarskega podjetja, ki je imelo v času škodnega dogodka z občino sklenjeno koncesijsko pogodbo o upravljanju vodotokov, če so poplave v avgustu 2023 posledica njihovega neustreznega vzdrževanja – če so torej podane splošne predpostavke za obstoj odškodninske odgovornosti.

Na koncu še opozarjamo, da glede na velik obseg škode, ki je nastala zaradi poplav v avgustu 2023, ni mogoče povsem izključiti niti možnosti, da bodo sodišča – predvsem Vrhovno sodišče Republike Slovenije, ki skrbi za enotno sodno prakso – v konkretnih primerih odškodninsko odgovornost države in občin presojala (bolj) v skladu s stališči pravne teorije, iz katerih izhaja, da je odškodninska odgovornost države oziroma občine podana le v izjemnih primerih. Sodišča bodo namreč – kot poudarja pravna teorija – verjetno upoštevala tudi to, kakšno obremenitev bi za državni oziroma občinski proračun predstavljale sodbe sodišč, ki bi preširoko razlagale odškodninsko odgovornost države ali občine.[8]

Zaključimo lahko, da odškodninska odgovornost države oziroma občine za škodo, ki nastane kot posledica naravne nesreče, ni vselej tako očitno podana, kot bi si kdo želel verjeti. Zato se nam zdi pomembno opozoriti na zahtevnost te pravne poti, ki se je ni mogoče lotiti brez predhodne pridobitve izvedenskih mnenj, ki bi ugotavljala, ali je škodo sploh bilo možno preprečiti, kar običajno za posameznike predstavlja velik strošek, ki nastane že takoj na začetku pravne poti. Navedeno pa seveda ne pomeni, da se od države ali občine ne pričakuje, da ob naravni nesreči pomaga prizadetim na druge načine, preko katerih je pomoč tudi enostavneje in hitreje dostopna. Tako so vsi prizadeti že skladno z veljavnim 25. členom Zakona o odpravi posledic naravnih upravičeni do državne pomoči v višini največ 60 % vseh sredstev, potrebnih za obnovo stanovanja oziroma hiše, skladno z 38. členom Zakona interventnih ukrepih za odpravo posledic poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023 pa so – ne glede na njihov materialni položaj – upravičeni tudi do izplačila izredne denarne socialne pomoči v višini sedmih minimalnih dohodkov samske osebe oziroma družine.[9] Prav tako so nekatere občine že napovedale, da bodo prizadetim pomagale s finančnimi sredstvi, te pa že razdeljujejo tudi nekatere humanitarne organizacije. Lahko se torej izkaže, da ob ustrezni pomoči države in občin ter humanitarnih organizacij tistim, ki jih je prizadela letošnja ujma, niti ne bo treba na pravno zahtevno pot ugotavljanja, ali je v njihovem konkretnem primeru podana odškodninska odgovornost države ali občine.

[1] Iz sodne prakse Vrhovnega in Ustavnega sodišča Republike Slovenije sicer izhajajo različni pogledi na obstoj posebne predpostavke krivde v okviru predpostavk odškodninske odgovornosti države, vendar pa sodišči tudi v primeru odsotnosti te predpostavke subjektivni element »skrbnosti« oziroma krivdnost ravnanja povzročitelja pogosto upoštevata v okviru presoje protipravnosti ravnanja države; v: J. Gantar, Objektivna ali krivdna odškodninska odgovornost države po 26. členu Ustave, v: Pravna praksa, 37 (2018) 6, str. 15-17.

[2] V obravnavanem primeru je mogoče govoriti o prekrivanju predpostavk protipravnosti in krivde, do katerega pride zlasti v primeru opustitve dolžnega ravnanja, saj kršitev dolžnostnega ravnanja (tj. protipravnosti ravnanja) hkrati pomeni tudi, da povzročitelj ni ravnal, kot se je od njega v dani situaciji pričakovalo (tj. obstoj njegove krivde); v: Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. II Ips 1128/2008 z dne 27. 10. 2011.

[3] Sodba in sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. II Ips 169/2015 z dne 8. 12. 2016.

[4] Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. II Ips 47/2022 z dne 5. 10. 2022.

[5] D. Možina, Škoda zaradi naravnih pojavov: pomoč ali odškodninska odgovornost države, v: Liber Amoricum Dragica Wedam Lukić (ur. A. Galič in J. Kramberger Škerl), Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2019, str. 201-213.

[6] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2137/2014 z dne 11. 3. 2015; sodba in sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 110/2016 z dne 7. 6. 2016.

[7] Sodba Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 630/2020 z dne 16. 12. 2020.

[8] Možina, Škoda zaradi naravnih pojavov: pomoč ali odškodninska odgovornost države, str. 213.

[9] Izračun informativne višina minimalnega dohodka samske osebe oziroma družine je dostopen na spletnem portalu GOV.SI: https://www.gov.si/teme/denarna-socialna-pomoc/?fbclid=IwAR1dV05FvaYDn06Kav1uSvwHzpqE3VW_Dm9w77W9pQNaIAT-M1f8D_gM1m8.